Становление и развитие института муниципальной собственности

Учитывая особую значимость земли и других природных ресурсов, обращение взыскания на эти ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается только в случаях, предусмотренных законом.      

Уточним, за какими организациями и на каких правах закрепляется муниципальная собственность, не относящаяся к казне муниципального образования.      

Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.      

Органы местного самоуправления вправе также создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением состоят в следующем. При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.      

В соответствии со статьей 66 Гражданского кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но на основании той же статьи учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть, муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого.

Статьи 48 и 125 Гражданского кодекса РФ установили, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав  и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Для населения таких прав и обязанностей не предусмотрено ни в Конституции ни в ГК РФ. Но при этом собственником остается все население муниципального образования.     

К числу наиболее острых проблем, на наш взгляд, относятся:     

-отсутствие у местного самоуправления стимулов развивать собственное производство, поскольку с увеличением заработанных средств растут и отчисления в региональный бюджет и сокращаются установленные федеральным законом отчисления от федеральных и региональных налогов, а предусмотренные на сей счет гарантии региональным законодательством не закреплены;     

-неадекватный подход к доходам муниципальных образований-доноров. Заработанные ими средства перераспределяются в интересах «бедных» территорий, а размер средств, оставляемых в их распоряжении, закладывается с общим дефицитом по муниципальным образованиям всей территории субъекта Федерации;     

-отсутствие реальной компенсации местному самоуправлению на выплату федеральных льгот, предусмотренных центральной властью для различных групп населения.     

Очевидно, что необходима коренная реформа, так как:     

-отсутствует координация между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В этих условиях властные структуры местных сообществ нередко дестабилизируют ситуацию в peгионах;     

-местные самоуправления беспомощны, большинство муниципальных образований «сидят» на дотациях, между ними нет реальных связей и взаимопомощи;     

-потерян контроль государства за деятельностью местных сообществ на региональном уровне;     

-муниципальные образования отдельных территорий практически неуправляемы (с учетом значительных расстояний на востоке страны).     

И как итог: нужна переходная модель местной власти, государственной по своей сути, но с элементами самоуправления.

Подводя итог главе первой, можно сделать следующие выводы в отношении специфики управления муниципальной собственностью в России.     

Во-первых, муниципальная собственность принадлежит всему населению муниципального образования и служит удовлетворению его основных жизненных потребностей. Следовательно, необходимо ограничить возможность совершения органами местного самоуправления действий, влекущих банкротство муниципальных образований.      

Во-вторых, органы местного самоуправления являются не только субъектом хозяйствования, но и субъектом властных отношений. А это дает возможность органам местного самоуправления право принимать общеобязательные на территории муниципального образования решения, в том числе и такие, которые могут создать муниципальным предприятиям и организациям льготные условия деятельности по отношению к другим субъектам рыночных отношений.

Глава 2. Управление муниципальной собственностью в современных  
условиях на примере деятельности органов местного самоуправления г.Санкт-Петербурга

2.1. Особенности института собственности в муниципальном праве  
Санкт-Петербурга

Принципиальным для муниципального права Санкт-Петербурга является дополнение пункта 3 статьи 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ Федеральным Законом «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 55-ФЗ от 17.03.97 вторым абзацем следующего содержания: «в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.»     

Необходимо обратить внимание на вторую часть вновь веденного абзаца - из данной нормы следует, что объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. 
В вопросах определения понятий собственности и вопросов, связанных с оборотом собственности, следует использовать Гражданский Кодекс Российской Федерации (Федеральный Закон № 51-ФЗ от 30.11.94). Как мы уже указывали в главе 1, Гражданский Кодекс РФ в статье 215 устанавливает, что «имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью».      

Право собственности является одним из видов гражданских прав. К объектам гражданских прав, в силу статьи 128 Гражданского Кодекса РФ, «относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага».      

Следует также обратить внимание, что в Законе № 55-ФЗ говорится не о категориях или видах объектов, а о самих объектах - то есть о перечне собственности.      

Таким образом, из норм Федерального Закона № 55-ФЗ и Гражданского Кодекса РФ следует, что законами Санкт-Петербурга должны определяться исчерпывающие перечни собственности муниципальных образований, расположенных на территории субъекта федерации города Санкт-Петербурга.      

При этом, для перехода права собственности на объект муниципальной собственности, следуя нормам Закона № 55-ФЗ, должно вносится изменение в соответствующий перечень. До внесения изменений в перечень перехода права собственности происходить не должно (аналогия с государственной регистрацией прав на объекты недвижимости).      

Однако в этом случае необходимо обратить внимание на пункт 1 статьи 132 Конституции РФ, в которой однозначно закреплено, что «органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».      

С учетом положений пунктов 1 и 2 статьи 209 Гражданского Кодекса РФ, установившего, что «1. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. 2. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.», а также положений пункта 1 статьи 130 Конституции РФ, говорящей о том, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» следует признать, что никакой орган государственной власти не может каким-либо образом оказать влияние на право органов местного самоуправления распоряжаться (в том числе продавать, приобретать или обменивать) муниципальной собственностью. В таких условиях закрепление перечня объектов муниципальной собственности законом Санкт-Петербурга лишено всяческого юридического и практического смысла.      

Право органов местного самоуправления на самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета (пункт 1 статьи 132 Конституции РФ) приводит к праву приобрести любое (движимое или недвижимое) имущество в муниципальную собственность (например, у гражданина - то есть из частной собственности) исходя из права самостоятельного использования финансовых средств местного бюджета. Это также говорит о невозможности ограничить право муниципальных образований (и органов местного самоуправления), как на само право собственности, так и на возможность осуществления этих прав.      

Возможно, федеральный законодатель вводя исследуемую норму, предполагал закрепить право города Санкт-Петербурга передать (или не передать) в муниципальную собственность объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга. Однако это право принадлежит субъекту федерации и без введения специальной нормы в Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в силу действия приведенных выше норм Гражданского Кодекса РФ (в отношении государственной собственности).      

На практике, введенная Законом № 55-ФЗ норма позволила органам государственной власти Санкт-Петербурга изъять из муниципальной собственности имущество, переданное в муниципальную собственность в силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (органы местного самоуправления существовали и до принятия в 1993 году Конституции РФ - см. Закон РФ «О местном самоуправлении РФ» № 1550-1 от 06.07.91 и статьи 85, 137-151 Конституции РСФСР).      

Тем самым фактически были нарушены равноправие форм собственности, установленное пунктом 2 статьи 8 Конституции России («в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности») и самостоятельность местного самоуправления, установленная статьей 12 Конституции («в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.»)      

Федеральный Закон № 55-ФЗ, передав право субъекту федерации - городу Санкт-Петербургу - определять перечень муниципального имущества, тем самым ограничило право Российской Федерации самостоятельно распоряжаться федеральной собственностью (статья 71 пункт «д» Конституции РФ - в ведении Российской Федерации находится <...> федеральная собственность и управление ею), так как передача имущества из федеральной собственность в муниципальную, следуя тем же нормам Закона № 55-ФЗ, должно подтверждаться региональными законами.