Проблемы и перспективы муниципального управления в современной России

1.3 Зарубежный опыт организации местного самоуправления

С учетом специфики отдельных государств, религиозных и демографических особенностей, в мире сформировались различные системы местного самоуправления. В западных странах наибольшее распространение получили англосаксонская и французская (континентальная) модели.

Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и некоторые другие страны) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Однако есть определенные вопросы, которые органы местного самоуправления обязаны согласовывать с государственными органами и которые могут быть предметом контроля со стороны государства.

Континентальная модель характеризуется высокоразвитой системой административного контроля государства над деятельностью местного самоуправления. Государственные чиновники на местах - префекты и комиссары имеют право контролировать, одобрять, отменять, приостанавливать решения органов местного самоуправления, инициировать отставку должностных лиц. Реформа 1982 года во Франции несколько ослабила власть префектов, но в целом система государственного контроля сохранилась.[ 14, стр.44-55.]

Системы местного самоуправления в Германии, Австрии, Бельгии и  других странах отличаются своими особенностями и содержат в разных пропорциях элементы англосаксонской и французской моделей.

Особой спецификой отличается организация местного самоуправления в федеративных государствах. Там, как  правило, представителем государства по отношению к местному самоуправлению выступает не федеральная власть, а власть провинции, штата, земли и т.д. В Конституции США вообще нет упоминания о местном самоуправлении, все его правовое регулирование осуществляется на уровне штата. Тем не менее, органы местного самоуправления могут по определенным вопросам обращаться к федеральным властям (например, по вопросам участия в федеральных программах, получения федеральных грантов и т.п.).

В США насчитывается  более 83 тысяч местных органов  власти. Местные органы подразделяются на органы, уполномоченные осуществлять общие функции (графства, муниципалитеты), и органы специального назначения (школы, специальные округа).

Графство - единица административно-территориального деления штатов, органы управления которой обеспечивают проведение политики штата на данной территории, организуют выборы, оценку собственности, подлежащей налогообложению, сбор поимущественных налогов, поддержание общественного порядка, охрану среды (экологии), строительство и содержание дорог. Графства не наделены законодательными правами, их население избирает руководителей в коллегиальный орган - Совет графства, который выполняет как законодательные, так и исполнительные функции.

На данном этапе развитие местного управления в США, наиболее распространенной формой является муниципалитет, т.к. обладает наибольшим количеством функций и уровнем финансирования.[14, стр.64-97]

Существует два вида муниципального управления в США: 1) совет - управляющий, 2) мэр -- совет. Рассмотрим более подробно каждую из этих схем. При модели совет -- управляющий все полномочия города сосредоточены руках выборного городского совета, который назначает на должность главы исполнительной власти управляющего, подчиняющегося Совету и смещаемому им. Городской совет состоит из мэра и определенного числа членов (5-10 человек), которые избираются всеми избирателями города в целом. За советом закрепляются функции формирования общей политики муниципалитета, организациями городских департаментов, управления ими агентства, определения их функций. В роли мэра города выступает лидер, выбранный советом (либо при прямых выборах мэра населением). Мэр - глава законодательной власти, руководитель совета.

Городской совет большинством голосов назначает городского управляющего, который становится главой исполнительной власти. Он назначает (временно отстраняет или смещает) любых чиновников, составляет и представляет к утверждению бюджета, готовит отчеты о городских финансах, вырабатывает рекомендации относительно ведения городского хозяйства.

Системы местного управления в США просты в применении и  как показывает практика эффективны, но все они адаптированы на экономическое  состояние муниципального образования, а, как известно экономика - весьма неустойчивый фактор, поэтому и систему управления в городе придется менять в соответствии с экономическими циклами, поэтому данная модель абсолютно неприменима в странах с не развитой экономикой.

Таким образом, местное  управление в США представляет собой  сложный механизм, который, с одной  стороны, является автономным, что выражено в выборности местных представительных органов, наличии своего исполнительного аппарата и института муниципальной собственности, с другой является «винтиком» государственного механизма, т.к. функционируют под контролем центральных властей.

В Германии право на местное  управление закреплено в Конституции: «Общинам должно быть предоставлено; право  регулировать в рамках закона под  свою ответственность все вопросы  местного сообщества» .

Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский. [13, стр. 84]

Для южногерманского  типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.

Магистральный тип характеризуется  тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий  из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.

Бургомистерский тип  предусматривает, что избранный  населением представительный орган  избирает бургомистра, который возглавляет  представительную корпорацию и местную  администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.

Северогерманский тип  напоминает англо-саксонскую модель «совет -управляющий». Избираемый населением представительный орган создает  исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный  съезд или уездный совет - и  администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом. В ФРГ система административно - территориального деления устанавливается конституциями земель. В соответствии с конституциями земель земли делятся на округа, округа - на районы, а последние делятся на общины. Районы и общины имеют свои выборные органы местного управления - соответствующие советы. В небольших по численности общинах наряду с выборными советами периодически созываются собрания местных избирателей для решения вопросов местного управления. В округах выборные органы местного управления отсутствуют.

Совершенно уникальной в своем роде является французская  система межмуниципального сотрудничества. В любом государстве уровни власти подразделяются на федеральный, региональный или уровень субъекта, а также местный уровень власти; во Франции же подобному разделению подлежит и местное управление. Местная власть здесь представлена 3 уровнями:

* региональный - уровень,  возглавляемый Региональным советом,  который отвечает за продвижение экономического, социального, медицинского, культурного и научного развития, устройство территории и обеспечение ее самобытности;

* уровень Департамента - уровень, возглавляемый Генеральным  советом, решающий вопросы защиты  прав и интересов жителей данной территории;

* коммуна - возглавляется  Муниципальным советом, в предмет  ведения входят вопросы управления  коммунальной собственностью, создания  рабочих мест, обеспечения охраны  общественного порядка и проведения  выборов. По просьбе коммун  создаются Синдикаты коммун с целью преодоления материальных, финансовых, кадровых проблем. Также образуются Дискриты коммун, решающие вопросы налогообложения муниципальных образований. В городах с численностью населения свыше 50 тыс. человек создаются городские объединения, которые наделяются особой компетенцией: решают вопросы создания и оборудования жилых районов, промышленных зон, городского транспорта водоснабжения и канализации.

На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.

Система межмуниципального  сотрудничества весьма эффективна, но при этом обладает рядом весомых  недостатков:

* сложная многоуровневая  система управления порождает мощный бюрократический аппарат, что замедляет действие всей системы;

* функции по созданию  и обеспечению инфраструктуры  возложены на низший уровень  власти - коммуны, не смотря на  то, что это менее материально  обеспеченный уровень.[14, стр. 99]

Таким образом, в западных странах наибольшее распространение  получили англосаксонская и французская (континентальная) модели. Англосаксонская  модель характеризуется четким законодательным  закреплением перечня муниципальных  полномочий. Французская модель система межмуниципального сотрудничества. В любом государстве уровни власти подразделяются на федеральный, региональный или уровень субъекта.

Международные организационные  структуры местной власти весьма многообразны, каждая из рассмотренных  моделей представляет собой уникальный материал по реализации прав граждан на участие в управлении государством, это эффективные модели, но они действуют только в рамках тех социальных, экономических, политических и культурных систем, в которые поставлено государство, поэтому не представляется возможным применить эти модели в условиях другого государства.

Глава II. Проблемы и перспективы системы муниципального управления в современной России

2.1 Система местного самоуправления в современной России

В предыдущих параграфах, автор рассматривает теоретические аспекты функционирования местного управления за рубежом и научные обоснования местного управления, в практической части работы необходимо провести анализ проблем функционирования существующей модели местного управления в России и спроектировать перспективы и условия реформирования данной структуры, возможности применения зарубежного опыта в отечественной практике. Для этого необходимо во - первых изучить систему местной власти в России, поскольку авторы научных работ, такие как Кулиева Светлана Геннадьевна «Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования»., Шахрай Сергей Павлович «Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление», дают лишь общую характеристику данной структуры, возникает необходимость комплексного анализа нормативно - правовых актов, являющихся основой местного управления. Следующим этапом работы становится изучение отечественного опыта применения местного управления, как особого социального института, этап исследования основан на данных Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, которые были получены автором исследования от специалистов в области реализации местного управления во время прохождения практики в Администрации Верх - Исетского района. Заключительным этапом исследования является анализ ситуации в малых и крупных муниципальных образованиях, в качестве изучаемых объектов, автором были избраны муниципальное образование город Екатеринбург и муниципальное образование город Алапаевск. Выбор обусловлен тем, что с одной стороны представленные города - это крупные промышленные центры с фактически одинаковой инфраструктурой, т.е. развиваются в относительно одинаковых условиях, с другой стороны г. Екатеринбург - это областной центр, где уровень финансирования гораздо выше, чем в рядовых муниципальных образованиях. В ходе исследования необходимо решить на ряд задач:

1 выявить организационные  проблемы функционирования органов  местной власти;

2 определить перспективы  реформирования местного управления

К решению поставленных задач, были привлечены люди, непосредственно  реализующие власть на местах: Валов  Юрий Дмитриевич - глава муниципального образования «г.Алапаевск», Кабакова Галина Андреевна. - председатель территориальной  избирательной комиссии г.Алапаевска, Андреева Галина Михайловна - ведущий специалист отдела ЖКХ Администрации Верх - Исетского района. Специалистам было предложено в ходе беседы осветить наиболее важные проблемы реализации местного управления и пути их решения.

Итак, обратимся к системе  местного управления в Российской Федерации.

Согласно Конституции  РФ, местное управление - это форма  осуществления народом своей  власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Выделяют три устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные органы, главное  должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и другими нормативно-правовыми актами реализуют цели управления: оптимально сочетать интересы и права человека (религиозные, общегосударственные), удовлетворить потребности населения, реализовать государственные проекты на местном уровне.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган  местной власти - орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселений и иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное управление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного управления) на основе всеобщего равного и тайного голосования, обладают правом представлять интересы населения и принимать от его имени решение, действующее на территории муниципального образования. Может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.[7]