ОТДЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОТДЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

    В последнее время возрастает внимание к деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, о чем свидетельствуют соответствующие поправки в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Упорядочен и разъяснен порядок их формирования. Однако остается нерешенным ряд вопросов, касающихся их обеспечения, в первую очередь финансового.

    В большинстве муниципальных образований их полномочия выполняют территориальные избирательные комиссии. Традиционно это обосновывается целями "оптимизации избирательных действий, экономии бюджетных средств" , наличием у последних надлежащего кадрового и технического оснащения. В некоторых субъектах таких избирательных комиссий нет вообще (например, Республика Алтай). Хотя есть и исключения. Так, на выборах 2007 г. полномочия территориальных избирательных комиссий в Красноярском крае, Московской и Томской областях были возложены на 5 избирательных комиссий муниципальных образований, 3 из которых - в Московской области .

    Несоответствие числа муниципальных избирательных комиссий числу муниципальных образований можно объяснить, во-первых, необходимостью финансирования комиссий из местных бюджетов, а во-вторых, неопределенностью их статуса .

    Неоднозначно выглядит муниципальный орган, не являющийся органом местного самоуправления. Как справедливо замечает П.А. Астафичев, "если законодатель усматривает какие-то различия между муниципальными органами и органами местного самоуправления, то следует указать, в чем именно они заключаются" .

    Считается, что такой статус позволяет избирательным комиссиям муниципальных образований сохранять свою независимость от органов местного самоуправления, в особенности местных администраций. Однако финансирование из местных бюджетов (либо его отсутствие) явно перечеркивает на практике эту независимость. Как раз для обеспечения этой независимости и должны быть определены принципы этого финансирования, которые по возможности удовлетворят как органы местного самоуправления, так и избирательные комиссии, будут способствовать согласованию интересов и тех, и других.

    В силу несовершенства гражданского законодательства, которое практически не учитывает интересы публичных образований, статус юридического лица для целей финансирования избирательной комиссии муниципального образования необходим. Он делает комиссию более независимой, так как позволяет аккумулировать денежные средства на счете самой комиссии, относительно свободно владеть, пользоваться и распоряжаться оборудованием и иными материальными объектами.

    В соответствии с п. 3 ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" статус юридического лица избирательной комиссии муниципального образования может быть придан уставом муниципального образования, нормативно-правовым актом органа местного самоуправления. Например, абз. 3 ст. 38 Устава муниципального образования городской округ "Город Обнинск" установлено: муниципальная избирательная комиссия обладает правами юридического лица, финансируется из бюджета города, действует на постоянной основе. Аналогичное положение закреплено и в Уставе города Новосибирска . Устав муниципального образования "Город Казань" не наделяет статусом юридического лица избирательную муниципальную комиссию. Такой статус Избирательной комиссии муниципального образования "Город Казань" придан Положением об Избирательной комиссии муниципального образования г. Казани, утв. решением Казанской городской Думы от 20 апреля 2006 г. N 31-8 .

    В соответствии с ч. 1 ст. 34 и ч. 1 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к нормативным правовым актам органов местного самоуправления относятся нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления, имеющие нормативный характер. Нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме, хотя и соответствуют по уровню уставу муниципального образования, не могут устанавливать статус юридического лица муниципальных избирательных комиссий.

    Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяет порядок наделения правами юридического лица всех муниципальных органов. Однако, применяя по аналогии нормы ч. 2 ст. 41 указанного Федерального закона, можно утверждать, что основаниями для государственной регистрации избирательных комиссий муниципальных образований в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании избирательной комиссии муниципального образования с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования либо соответствующего положения в уставе муниципального образования основанием для государственной регистрации избирательной комиссии муниципального образования в качестве юридического лица является решение представительного органа муниципального образования об учреждении избирательной комиссии муниципального образования с правами юридического лица.

    Согласно п. 12 ст. 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" председатель или секретарь избирательной комиссии муниципального образования, являющейся юридическим лицом, работают на постоянной штатной основе. Соответственно органы местного самоуправления обязаны учитывать это при определении объема средств, выделяемых на финансирование избирательной комиссии муниципального образования. Возможность работы на постоянной (штатной) основе иных членов избирательной комиссии муниципального образования с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания иных выплат этим членам комиссии определяются уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

    Для полноценной работы избирательной комиссии необходим минимум штатных сотрудников, который ничем не определен. Как отмечает А.В. Иванченко, "организации и деятельности аппаратов избирательных комиссий, вспомогательных подразделений при комиссиях пока уделяется недостаточно внимания" . Характерен "разнобой" в определении численности аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований : 

    В ряде муниципальных образований сложилась практика утверждения штатного расписания, а то и штатной численности аппаратов избирательных комиссий муниципальных образований. Такое положение прямо противоречит Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": избирательные комиссии муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, имеют аппараты, структура и штаты которых устанавливаются комиссиями самостоятельно (п. 18 ст. 28). Под "штатами" следует понимать именно штатное расписание , а не только штатную численность. Штатное расписание избирательной комиссии муниципального образования должно соответствовать реестру должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

    В отсутствие денежных средств возрастает вероятность "отказа" отдельных муниципальных образований от финансирования необходимых штатных единиц. В этих случаях избирательным комиссиям приходится привлекать соответствующих специалистов по гражданско-правовым договорам подряда и оказания услуг (это практикуют избирательные комиссии всех уровней, в том числе и ЦИК России, особенно в период выборов).

    В Пояснительном докладе Свода рекомендуемых норм при проведении выборов (Венеция, 2002 г.) указано, что "сотрудники различных министерств и других органов государственного управления, мэрий и муниципалитетов могут направляться для оказания поддержки избирательным органам, в частности для выполнения функций административного или материально-технического обеспечения в связи с подготовкой и проведением выборов. Они могут, в частности, отвечать за подготовку и распространение списков избирателей, изготовление избирательных бюллетеней, ящиков для голосования, официальных печатей и других необходимых материалов, а также за определение условий их хранения, распространения и за безопасность" <15>. В частности, на сотрудников администрации муниципального образования могут быть возложены обязанности по выполнению определенных работ внутри избирательной комиссии муниципального образования: делопроизводство и архивное дело, бухгалтерия и финансовое планирование. И хотя такая ситуация может негативно сказаться на положении муниципальной избирательной комиссии , исчезает прямая финансовая зависимость от органов местного самоуправления. Риск лишиться сотрудников менее болезнен, чем риск лишиться финансовых средств. Одновременно снижается и возможность финансовых злоупотреблений.

    Бюджетное финансирование избирательных комиссий муниципальных образований, в соответствии с п. 4 ст. 241 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах. При этом законодательство о выборах и референдумах предусматривает особенности финансирования избирательных комиссий только в связи с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей. Что касается текущей деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, то никаких положений об условиях ее финансирования российское законодательство о выборах и референдумах практически не содержит. Не определены даже общие принципы такого финансирования, хотя определенно, если они прямо не вытекают из принципов выборов и деятельности избирательных комиссий, то уж тесно связаны с ними, зависят от них.

    Финансирование избирательных комиссий муниципальных образований из местных бюджетов должно основываться на принципах законности (порядок и формы финансового обеспечения избирательных комиссий должны соответствовать требованиям законодательства о выборах и бюджетного законодательства), невмешательства в деятельность избирательных комиссий органов местного самоуправления, обеспечение законодательно определенного минимума материальных и финансовых гарантий, установленного Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

    Разъяснить порядок финансирования избирательных комиссий муниципальных образований должны Рекомендации по организации финансового обеспечения деятельности избирательных комиссий муниципальных образований, имеющих статус юридического лица (далее - Рекомендации), утвержденные Постановлением ЦИКа России от 19 января 2010 г. N 188/1320-5. В основном они излагают положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Рекомендации определяют порядок открытия счета избирательной комиссией муниципального образования для получения бюджетных средств, выделяемых ей на текущую деятельность в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а в случае их отсутствия - в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации. Предусматривается необходимость принятия избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации порядка открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов и избирателей и обеспечение деятельности комиссий. Рекомендации раскрывают порядок принятия сметы расходов и направлений расходов (согласно указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемым Министерством финансов Российской Федерации) избирательных комиссий муниципальных образований. Сделаны акценты на отдельные виды расходов (п. 3.6, 3.7 Рекомендаций), чего нет в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Последнее сделано с целью дополнительного юридического обоснования необходимости их учета в планировании расходов избирательных комиссий.