Основні принципи муніципального права в зарубіжних країнах

Зміст

 

Вступ

Муніципальне право – комплексна галузь, для якої характерне поєднання різнорідних інститутів профілюючих і спеціальних галузей. Воно народжується на стику декількох галузей: конституційного права, адміністративного, фінансового, земельного, екологічного права. Поняття «муніципальне право» використовується у двох основних значеннях: відносно самостійний напрям і навчальна дисципліна, що вивчає правові норми, що регулюють суспільні відносини, суб’єктом яких є муніципалітети.

Вся наука про самоврядування веде свій початок від спроби розв’язати проблему, чи має громада окрему, відмінну від держави владу; чи вона є незалежною від держави публічно-правовою корпорацією, а чи міцно включеною в державний організм і виконує тільки функції органу держави.

Якщо продивитись історію людства, можна помітити, що місцеве управління і самоврядування в сучасному значенні з’явилося лише двісті років тому – після Великої французької революції, коли це питання стало активно обговорюватись і досліджуватися у всьому світі, передусім в Європі.

Таким чином, вже на середину XIX століття в Європі існували три основні концепції місцевого управління і самоврядування – англійська, французька та прусська (німецька), які були найяскравішими прикладами трьох концепцій – природної, державницької та змішаної.

 Усі інші країни раніше  чи пізніше застосували одну  з вищенаведених концепцій та вдосконалили їх відповідно до місцевих умов.

 

 

 

 

1. Загальна характеристика муніципального права

Муніципальне право являє собою  галузь права, норми якої регулюють суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та інші тісно пов'язані з ними суспільні відносини.

Муніципальне право належить до публічного права, бо стосується насамперед і головним чином самостійного інституту  публічної влади — безпосередньої і представницької місцевої (локальної) влади (демократії) [5, с. 149].

Ця галузь права є комплексною, оскільки її норми регулюють або  об'єктивно мають регулювати суспільні відносини, які є предметом впливу ряду традиційних та інших загальновизнаних галузей права, насамперед конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного і земельного.

Отже, муніципальне право є комплексною  галуззю публічного права, норми  якої регулюють організацію і  здійснення влади на місцевому рівні, тобто в межах адміністративно-територіальних одиниць.

Слід зазначити, що назва муніципального права не зовсім відповідає предмету цієї галузі, яким є місцеве самоврядування. На це неодноразово зверталась увага у вітчизняній і зарубіжній літературі, висловлювались різні пропозиції щодо перейменування цієї галузі на комунальне право, право місцевого самоврядування тощо.

Назву галузі муніципального права  мають галузі у Великій Британії, Іспанії, Російській Федерації, США та в ряді інших країн.

Основними ознаками будь-якої галузі права є насамперед її предмет і методи.

Предметом муніципального права є місцеве  самоврядування — відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаний з організацією і здійсненням місцевої влади, тобто публічної влади, влади народу в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Місцеве самоврядування як предмет муніципального права  є багатогранним явищем. За своєю  суттю воно є одним з основних принципів конституційного ладу і складових його системи, формою народовладдя, властивою територіальним спільнотам суспільства — територіальним громадам.

За формою місцеве самоврядування — це волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів та в інших формах, або через утворювані ними органи.

Отже, місцеве  самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей.

Це дає, на наш погляд, достатні підстави стверджувати, що муніципальні норми мають відносно самостійний предмет свого впливу, регулювання, а їх система утворює самостійну галузь права — муніципальне право .

Разом з  тим муніципальне право тісно  пов'язано з іншими галузями права, зокрема конституційним, адміністративним, фінансовим та іншими, норми яких в певних межах і формах регулюють відносини влади, народовладдя і частково входять до системи норм муніципального права [4, с. 64].

Це досить розгалужена система, яка до того ж постійно змінюється, розвивається і вдосконалюється за формою і  змістом. З розвитком і утвердженням якісно нових відносин в системі місцевого самоврядування, особливо муніципальної власності і місцевих бюджетів, розвивається та утверджується муніципальне право.

Метод муніципального права є способом впливу на суспільні  відносини, зокрема на відносини в системі місцевого самоврядування. Виділяють такі методи муніципального права: імперативний, диспозитивний, рекомендаційний та декларативний.

Пріоритетним  є імперативний метод, оскільки норми  муніципального права регулюють  насамперед відносини влади, народовладдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Вплив муніципального права на суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування здійснюється шляхом застосування відповідних правових норм в ході безпосереднього волевиявлення (місцевих референдумів, виборів тощо), а також органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Власне  імперативний метод характеризується тим, що в разі невиконання рішень місцевого самоврядування, прийнятих  в межах компетенції відповідних  суб'єктів місцевого самоврядування, настає відповідальність згідно з чинним законодавством.

Диспозитивний метод запозичений з галузей  приватного права і є засобом  впливу — переважно на відносини, суміжні з власне муніципальними (владними) відносинами. Як юридичні особи суб'єкти місцевого самоврядування укладають договори з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади  [1, с. 69].

Територіальні громади мають у своїй власності рухоме і нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, що управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи набуття його.

Поряд з цими методами набули поширення  метод рекомендацій (порад) та декларацій (проголошення принципів тощо), які характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій тощо) та статутів (хартій) територіальних громад.

Муніципальне право є складовою  частиною системи права. Як вже  зазначалося, воно тісно взаємодіє з іншими галузями права. Найтісніший зв'язок існує з конституційним правом, за рахунок норм якого формується насамперед муніципальне право.

 

 

 

 

2. Основі принципи муніципального  права в зарубіжних країнах

Фундаментальним принципом, викладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування, що була схвалена Комітетом міністрів країн Ради Європи 1985 р. є автономія.

Автономія (з грец. – незалежність) — це право на самостійне вирішення проблем місцевого значення — здійснювати власний розвиток та управляти процесами суспільного життя, свобода на впровадження на відповідній території самоврядування в обсязі, визначеному державними структурами [1, с. 74].

Правова автономія органу місцевого  самоврядування полягає в тому, що він має власні повноваження, визначені  законом і, де це можливо, – а також має право на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності. Ці повноваження мають бути виключними та повними, тобто такими, які б не належали б одночасно іншим органам. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу для здійснення ініціатив. За реалізації делегованих повноважень, цей орган повинен мати свободу пристосувати їх здійснення до місцевих умов  [2, с. 83].

Організаційна автономія полягає  в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати  свою власну внутрішню структуру, яка відповідала б місцевим запитам і одночасно забезпечувала б таким чином ефективне управління. Органи місцевого самоврядування не підпорядковані ієрархічно іншим суб'єктам влади і будь-який адміністративний контроль за його діями можливий для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.

Фінансова автономія місцевого  самоврядування полягає у праві  його інституцій володіти та розпоряджатись власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень. Формування та використання місцевих фінансових ресурсів, які перебувають розпорядженні органів місцевого самоврядування, здійснюються ними самостійно.

До основних принципів місцевого  самоврядування інших країн є  те, що є найважливішими ознаками будь-якої демократичної держави, належать:

народовладдя: носієм суверенітету й єдиним джерелом влади є народ, що здійснює її безпосередньо та через органи державної влади і місцевого самоврядування;

законність  в організації та діяльності інституцій місцевого самоврядування;

гласність, що забезпечує прозору діяльності органів  місцевого самоврядування і систематичну інформацію населення про неї;

колегіальність, що означає таку організацію та функціонування відповідного колективного органу, до складу якого входить певна кількість осіб, вибраних персонально у визначеному законом порядку, і питання, що належать до його компетенції, вирішуються більшістю голосів на засадах колективного обговорення;

поєднання місцевих і державних інтересів, яке відбувається внаслідок реалізації спільних зусиль органів місцевої влади;

виборність: органи місцевого самоврядування формуються шляхом вільних виборів;

правова, організаційна  та матеріально-фінансова самостійність у межах повноважень, визначених чинним законодавством;

підзвітність  та відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами;

державна  підтримка та гарантія місцевого  самоврядування;

судовий захист прав місцевого самоврядування;

Перший  документ у сфері муніципального права — Європейська Хартія про місцеве самоврядування (далі – Хартія). Поява Хартії була викликана посиленням різнорівневої інтеграції, у тому числі й на локально-регіональному рівні, що призвело до необхідності зіставлення систем управління місцевих органів у різних країнах і пошуку уніфікованих підходів до їх подальшого розвитку.

Основоположне значення має положення ст. 2 Хартії, де проголошено, що принцип місцевого  самоврядування має бути визнаний у  законодавстві або в конституції  країни.

Понятійний  характер має ст. 3 Хартії, що визначає поняття місцевого самоврядування, основні підходи і принципи автономії місцевих влад та їхні взаємовідносини з державою, на території якої діє інститут місцевої демократії. «Під місцевим самоврядуванням мається на увазі право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ і управляти ними, діючи в рамках закону, під власну відповідальність і в інтересах місцевого населення». В основі Хартії лежить державна теорія місцевого самоврядування. Це випливає, насамперед, з того, що органи місцевого самоврядування мають регламентувати, тобто фактично реалізовувати значну частину державних справ. Отже, питання місцевого значення як специфічний об'єкт локальної демократії не визначаються і не виділяються. Непряма вказівка на них міститься в тій частині визначення, де зазначається, що державні справи мають вирішуватися в інтересах місцевого населення. По-друге, первинним суб'єктом місцевого самоврядування, відповідно до Хартії, виступає не територіальний колектив, а органи місцевого самоврядування [3, с. 64].

Визначення  місцевого самоврядування, закріплене в Хартії, особливо в частині розуміння  місцевого самоврядування як «права і реальної здатності» суб'єкта місцевого самоврядування вирішувати специфічні питання.

У ч. 2 ст. 3 Хартії подано перелік суб'єктів місцевого самоврядування, які реалізують безпосередньо або опосередковано самоуправлінські повноваження територіальних громад. «Це право здійснюється радами або зборами, що складаються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради або збори можуть мати підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або якусь іншу форму прямої участі громадян там, де це припускається законом».

Принципове  значення має ст. 4 Хартії, в якій закріплюється сфера компетенції  місцевого самоврядування, а також  відбиті процеси її становлення  і динаміки: тут, по-перше, чітко проглядається залежність місцевого самоврядування і його повноважень від суверенної державної влади: «Основні повноваження місцевого самоврядування встановлюються конституцією або законом. Разом з тим це положення не виключає надання органам місцевого самоврядування відповідно до закону окремих конкретних повноважень».

По-друге, встановлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування в межах власної компетенції: «Органи місцевого самоврядування в рамках, визначених законом, мають певну свободу дій для здійснення власних ініціатив з будь-якого питання, що не виключено з їхньої компетенції і не віднесено до компетенції іншого органу влади» [2, с. 86].

По-третє, закріплюються принципи оптимальної децентралізації і реальної керованості території: «Здійснення державних повноважень, як правило, має в основному покладатися на органи влади, найбільш близькі громадянам. Надання будь-яких з цих повноважень іншому органу влади має здійснюватися з урахуванням обсягу і природи поставленого завдання, а також вимог ефективності й економії».

 Реалізація цієї вимоги знайшла своє закріплення у вигляді наділення органів місцевого самоврядування в рамках власної компетенції самоуправлінськими повноваженнями і можливості наділення їх делегованими повноваженнями.

По-четверте, визначаються обсяг повноважень органом місцевого самоврядування і підстави їх обмеження і скасування:

«Надані органам місцевого самоврядування повноваження мають бути, як правило, повними і виключними. Вони можуть заперечуватися або обмежуватися іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в рамках, установлених законом». У ній закріплюється, що ці ради правомочні розглядати і вирішувати питання.