За ненадлежащее выполнение местными органами своих  функций законодательство большинства стран обычно предусматривает применение конкретных санкций: отстранение от должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на местах и т.д. В Польше, например, в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмину программы, направленной на улучшение ситуации в гмине Андреева И.А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990 г.). //Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993. с. 109-110..

Наиболее  радикальной мерой является роспуск  местных советов, предусматриваемый законодательством Франции, Италии, Мексики, Индии и др. В Латвии муниципальный совет может быть распущен парламентом в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.

Контроль  за законностью и эффективностью МС осуществляют граждане, общественные объединения, депутаты, органы и должностные лица муниципальных образований, государственные органы, в числе которых федеральные и региональные органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, государственные инспекции и надзоры, прокуратура, суды. Таким образом, контроль может и должен осуществляться «сверху», «снизу» и «по горизонтали». Цель контроля состоит в том, чтобы не только выявить недостатки, но и, главное, предотвратить и исправить их. Задачами контроля являются выработка и принятие мер, направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных лиц в соответствии с действующим законодательством.

2. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления Российской Федерации

Контроль  является важным функциональным элементом  любой системы власти и управления, в том числе и местного самоуправления. Он позволяет проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работы органов и должностных лиц МС.

В наши дни на всех уровнях много и  правильно говорится о самостоятельности  местного самоуправления. При этом подчас забывается, что местное самоуправление - это один из трех уровней власти одного народа, составляющая часть единой системы социального управления в России. И оно может быть результативным только в том случае, если будет гармонично функционировать в тесном взаимодействии с федеральными и региональными уровнями власти и управления, пользоваться всемирной государственной поддержкой, но одновременно будет находиться не только под контролем населения, но и под контролем органов государственной власти.

Демократия  не может быть эффективной без  контроля. Нельзя не заметить, что в  настоящее время органы и должностные лица МС нередко в условиях отсутствия действенного контроля как сверху, так и снизу, зачастую бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. Предусмотренные Конституцией РФ гарантии МС зачастую рассматриваются как независимость от органов государственной власти, вседозволенность отдельных "удельных князьков", строящих работу не на основе права, а исходя из усмотренческих решений и собственных представлений о целесообразности тех или иных действий. Но наведение порядка в стране предусматривает соблюдение законов не только гражданами, но и органами МС, неотвратимость ответственности за их нарушение. В последнее время в СМИ прокатились волна сообщений об отстранении от должности чиновников местных администрацией, как не оправдавших доверие избирателей, а также о привлечении к правовой ответственности высокопоставленных лиц ОМС, злоупотреблявших своими служебными полномочиями, именно из-за отсутствия должного контроля. Пресечь беззаконие и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Но ценность контроля состоит не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, сколько в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться. Поэтому главным объектом контроля должны являться соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц МС как при принятии ими решений, так и при исполнении действующего законодательства и устава муниципального образования. Органы государственной власти должны обеспечивать контроль за тем, чтобы организация и деятельность МС осуществлялась на основе закона и в рамках законов. Предметом контроля со стороны государственных органов наделенных контрольными полномочиями, является и ход исполнения отдельных государственных полномочий, которыми законом наделены органы МС.

Таким образом, успешное становление и  развитие местного самоуправления в  немалой степени зависит от действенности  контроля государственных органов за деятельностью его муниципальных органов. В Российской Федерации, в соответствии со статьей 77, Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 19.06.2004) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822 (далее - Федеральный закон), органы прокуратуры РФ и другие уполномоченные федеральным законом органы, осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Федеральным законом от 28.08.1995 N 154-ФЗ «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506 (далее по тексту - Закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ), определено, что контроль над органами МС и его выборными должностными лицами осуществляется органами государственной власти субъектов Федерации. Так, в соответствии с п. «е» ст. 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст. 5005, высший исполнительный орган государственной власти вправе предложить ОМС, выборному или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствии с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд.

В пункте 3 статьи 49 Закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ, предусматривается, что в случае установленных судом нарушений органами МС и выборными должностными лицами МС Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, устава муниципального образования, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации вправе обратиться в суд за заключением о признании действий органа МС, должностного лица МС не соответствующими закону. Подобное судебное заключением «является основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа МС, выборного должностного лица МС» и назначении новых выборов согласно законодательству данного субъекта федерации.

В соответствии со статьей 21 Федерального закона, уполномоченные федеральным законом органы государственной власти, осуществляют контроль за осуществлением ОМС отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами МС или должностными лицами МС отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами МС и должностными лицами МС. В соответствии с ч. 3 ст. 20 Федерального закона, органы МС несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Общий же надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления осуществляется Прокуратурой РФ.

Прокурорский  надзор - осуществляется от имени Российской Федерации Прокуратурой РФ, и имеет своей целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Сущность  прокурорского надзора в области  местного самоуправления состоит в  действиях прокуроров по выявлению, пресечению, устранению и предупреждению нарушений законов и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами МС. Осуществляя указанный надзор, прокуроры не подменяют орган и должностных лиц МС и не вмешиваются в их оперативно-хозяйственную деятельность, т.к. не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять принимаемые ими решения, приказывать поднадзорным им субъектам. Предметы прокурорского надзора за деятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований определены Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции от 17 ноября 1995г Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 02.01.2000) «О прокуратуре Российской Федерации» // "Российская газета", N 229, 25.11.1995.. Это, во-первых, исполнение ими законов и уставов муниципальных образований, во-вторых, соответствие законам и уставам муниципальных образований издаваемых ими правовых актов, и, в-третьих, соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Проверка исполнения законов и уставов муниципальных образований проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах их нарушения.

Прокурор  управления по надзору за исполнением  законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры  РФ А. Винокуров отмечает, что емкими источниками информации, о принятии органами представительной власти МС незаконных актов являются: жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от населения; сообщения средств массовой информации (периодическая печать, радио, телевидение); обращения в прокуратуру руководителей или владельцев предприятий, учреждений и организаций, фермеров, предпринимателей и других лиц. Сведения о принятии незаконных актов органами МС можно получить также в суде общей юрисдикции, и в арбитражном суде, куда обращаются граждане-предприниматели и юридические лица с исками о признании недействительными незаконных решений этих органов, ущемляющих их права и законные интересы. В отличие от проверок исполнения соответствующих законов, которые проводятся только по сигналам о нарушении законов, проверки законности актов органов МС должны, осуществляться независимо от наличия сигналов. Винокуров А.. Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления.// "Законность" № 9, 1998 г.

Практика  прокурорского надзора свидетельствует, что правотворческий процесс органов МС нередко сопровождается нарушениями применяемых законов, которые зачастую выражаются в превышении полномочий. В соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокурор района (города), его заместители либо по их поручению другие прокурорские работники вправе присутствовать на заседаниях представительных и исполнительных органов муниципальных образований и их комиссий, структурных подразделений. При обсуждении проектов (в особенности тех нормативных актов, которые рассчитаны на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно - территориальной единицы) прокурор обязан высказать свои замечания и мнение о законности принимаемого акта. Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта акта, на это следует обратить внимание представительного органа, главы муниципального образования, назвать конкретный закон, который может быть нарушен, напомнить о вредных последствиях, которые могут наступить, и объяснить, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест, либо направлено в суд заявление о признании его недействительным.

Следует отметить, что, принимая незаконные акты, органы МС нарушают права и свободы граждан, проживающих или находящихся на территориях соответствующих образований, права и законные интересы юридических лиц. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ в отраслевом приказе "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" от 22 мая 1996 г. №. 30 относит прокурорский надзор за законностью правовых актов органов МС к числу приоритетных направлений надзорной деятельности прокуратуры и нацеливает подчиненных прокуроров на периодические проверки независимо от наличия сведений о нарушении законов. В ходе проверок законности актов в любом представительном и исполнительном органе МС, прокурор обычно выясняет такие вопросы: