Министерство  образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение  
высшего профессионального образования

Костромской государственный университет им. Н.А. Некрасова

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ 
 
 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА ПО МУНИЦИПАЛЬНОМУ ПРАВУ: Надзор за органами местного самоуправления  
 
 
 

Выполнил:

студент 2 курса заочной формы обучения (сокращенные сроки) специальности Юриспруденция

Ларионова Е.В.

Проверил:  
 
 
 
 
 

Кострома 

2011

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ

1. Контроль и надзор  за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления зарубежом.

2. Контроль и надзор  за деятельностью  органов и должностных  лиц местного самоуправления  Российской Федерации

3.ВИДЫ КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Список  использованных источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Во всем мире свои полномочия органы местного самоуправления (далее по тексту - ОМС) осуществляют под контролем центральных  властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма. Существуют две «классические» концепции взаимоотношений центральных и местных властей: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них ассоциируется преимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества, благодаря которому местные жители имеют возможность организовать в своих интересах необходимые им службы. Подобная концепция предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов». Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа ФОРУМ- ИНФРА-М, 1998 с.115-116.

В рамках агентской модели отношения между  центральными и местными властями рассматриваются  как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. При данной концепции, местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, а государство, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность МС.

Практически ни в одном современном государстве  взаимоотношения центральных и  местных властей нельзя описать  лишь с точки зрения какой-либо одной  из этих концепций, так как они  носят полярный характер, и поэтому  истину следует искать где-то посередине. Как отмечает британский ученый Т. Бирт, - «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры. Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные советы в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансами, компетенцией, закрепленной за ними законодательством. В итоге не только местные органы оказываются в зависимости от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.п.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах Byrne T. Local Government in Britain. L., 1994 c. 387.

Поэтому в последнее время в научной  литературе выдвигается новая модель, в основе которой лежит «концепций взаимозависимости». Данная концепция предполагает, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Поскольку в настоящее время центральное правительство неспособно всецело контролировать местное управление, оно строит отношения с последним на основе переговоров, компромисса и обмена информацией.

Хотя  в литературе имеют место различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, необходимость эффективного контроля центра над местным управлением обычно не подвергается сомнению. Как отмечает германский ученый Ф.Л. Кнемайер, -«Государственный контроль в конечном итоге призван гарантировать такое развитие местного самоуправления, при котором оно бы не стало государством в государстве, а решало бы свои задачи в рамках общегосударственных законов» Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М. 1995, № 4. с.108. Без сомнения чрезмерный, вездесущий контроль со стороны центра над местным управлением это крайность присущая авторитарным государствам, но контроль центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления, стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации национального политического курса в области финансов, экономики, социальной поддержки населения.

В прошлом, в том числе и в России, контроль центра за деятельностью местных  органов осуществлялся преимущественно  посредством так называемой административной опеки, предполагавшей вступление в силу решений местных властей лишь после их одобрения соответствующими государственными надзорными инстанциями. В таком одобрении могло быть оказано по соображениям как законности, так и целесообразности. В настоящее время в демократических странах административная опека практически повсеместно уступила место так называемому административному контролю, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в судебном порядке. Такой подход зафиксирован в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г, в п.2 ст. 8 отмечается, что «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен, как правило, иметь целью соблюдение законности и конституционных принципов». В то же время «Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать» " Европейская Хартия местного самоуправления " (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) (ETS N 122) // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11..

В странах  с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении надзора за деятельностью местных властей играют представители государственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей. В Литве основным институтом надзора за деятельностью местных органов являются полномочные представители правительства. Они вправе не только опротестовать решения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, если такие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей в суд, который выносит окончательное решение по данному вопросу).

Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным  правительством или правительством соответствующего субъекта федерации. в Японии этими органами ведает министерство по делам МС, в Норвегии - Министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии и целом ряде других государств - министерство внутренних дел. В Дании министерство внутренних дел осуществляет общий контроль лишь за деятельностью органов управления регионального уровня (провинций). Муниципальные советы здесь контролируются так называемой контрольной комиссией, возглавляемой префектом провинции. Эта комиссия осуществляет, в первую очередь, финансовый и юридический контроль на муниципалитетами. Кроме того, отдельные граждане, а также члены муниципального совета могут обращаться в провинциальную комиссию с просьбой рассмотреть законность того или иного решения совета. В случае, если такое решение будет призвано комиссией незаконным, оно должно быть отменено соответствующим советом, в противном случае на совет, или на отдельных его членов, может быть наложен штраф. В отдельных государствах (Великобритания, Скандинавские страны) контроль над определенными сферами деятельности местных органов, и в первую очередь финансовой, осуществляют специальные контролеры (омбудсманы), имеющие право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное исполнение финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий. В США контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе, т.е. различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами МС. Главной задачей таких департаментов считается контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иными вопросам.

За ненадлежащее выполнение местными органами своих  функций законодательство большинства  стран обычно предусматривает применение конкретных санкций: отстранение от должности глав местной администрации, а также отдельных муниципальных служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий муниципальных органов правительственным агентам на местах и т.д. В Польше, например, в случае явной неспособности органов гмины (местной общины) надлежащим образом осуществлять возложенные на них функции, председатель Совета министров по предложению соответствующего воеводы вправе приостановить деятельность органов гмины и установить правление правительственного комиссара сроком до двух лет. Подобному шагу, однако должны предшествовать предварительные замечания и предложения о разработке органами гмину программы, направленной на улучшение ситуации в гмине Андреева И.А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990 г.). //Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993. с. 109-110..

Наиболее  радикальной мерой является роспуск  местных советов, предусматриваемый  законодательством Франции, Италии, Мексики, Индии и др. В Латвии муниципальный  совет может быть распущен парламентом  в случае, если он нарушает Конституцию, законы, постановления правительства и решения суда или же пытается совершать действия, относящиеся к юрисдикции центрального правительства. Кроме того, латвийский местный совет может быть распущен и в случае, если он оказывается неспособным набрать рабочий кворум на трех заседаниях подряд.

Контроль  за законностью и эффективностью МС осуществляют граждане, общественные объединения, депутаты, органы и должностные  лица муниципальных образований, государственные  органы, в числе которых федеральные и региональные органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, государственные инспекции и надзоры, прокуратура, суды. Таким образом, контроль может и должен осуществляться «сверху», «снизу» и «по горизонтали». Цель контроля состоит в том, чтобы не только выявить недостатки, но и, главное, предотвратить и исправить их. Задачами контроля являются выработка и принятие мер, направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки позитивных тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных лиц в соответствии с действующим законодательством.

1. Контроль и надзор  за деятельностью  органов и должностных лиц местного самоуправления зарубежом.

Контроль  является важным функциональным элементом  любой системы власти и управления, в том числе и местного самоуправления. Он позволяет проверять эффективность  исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности, в том числе и стиль работы органов и должностных лиц МС.

В наши дни на всех уровнях много и  правильно говорится о самостоятельности  местного самоуправления. При этом подчас забывается, что местное самоуправление - это один из трех уровней власти одного народа, составляющая часть единой системы социального управления в России. И оно может быть результативным только в том случае, если будет гармонично функционировать в тесном взаимодействии с федеральными и региональными уровнями власти и управления, пользоваться всемирной государственной поддержкой, но одновременно будет находиться не только подконтрольностью интересов, которые он намерен защищать» " Европейская Хартия местного самоуправления " (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) (ETS N 122) // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11..

В странах  с континентальной моделью местного управления важную роль в осуществлении  надзора за деятельностью местных  властей играют представители государственной администрации на местах. В Венгрии, например, контроль за соблюдением законов местными органами осуществляется назначаемыми сверху специальными представителями республики, имеющими право опротестовать в судебном порядке являющиеся, по их мнению, незаконными решения местных властей. В Литве основным институтом надзора за деятельностью местных органов являются полномочные представители правительства. Они вправе не только опротестовать решения местных властей, но и приостанавливать их осуществление в случае, если такие решения нарушают права граждан и организаций (с последующей передачей в суд, который выносит окончательное решение по данному вопросу).

Общий административный контроль над местными органами осуществляется центральным  правительством или правительством соответствующего субъекта федерации. в Японии этими органами ведает министерство по делам МС, в Норвегии - Министерство по муниципальным делам, во Франции, Италии и целом ряде других государств - министерство внутренних дел. В Дании министерство внутренних дел осуществляет общий контроль лишь за деятельностью органов управления регионального уровня (провинций). Муниципальные советы здесь контролируются так называемой контрольной комиссией, возглавляемой префектом провинции. Эта комиссия осуществляет, в первую очередь, финансовый и юридический контроль на муниципалитетами. Кроме того, отдельные граждане, а также члены муниципального совета могут обращаться в провинциальную комиссию с просьбой рассмотреть законность того или иного решения совета. В случае, если такое решение будет призвано комиссией незаконным, оно должно быть отменено соответствующим советом, в противном случае на совет, или на отдельных его членов, может быть наложен штраф. В отдельных государствах (Великобритания, Скандинавские страны) контроль над определенными сферами деятельности местных органов, и в первую очередь финансовой, осуществляют специальные контролеры (омбудсманы), имеющие право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное исполнение финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий. В США контроль со стороны властей штата над местным управлением осуществляется преимущественно на функциональной основе, т.е. различные административные подразделения муниципалитета контролируются соответствующими правительственными департаментами штата. В большинстве штатов (Калифорния, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Коннектикут, Иллинойс и др.) в настоящее время функционируют также специализированные департаменты, занимающиеся вопросами МС. Главной задачей таких департаментов считается контроль над местными финансами, сбор необходимой статистической информации, консультирование муниципальных органов по тем или иными вопросам.