Муниципальное право как отрасль российского права

Особенность гарантирующего правового воздействия  в муниципальном праве состоит  в том, что государство, признав  местное самоуправление особым уровнем  власти народа, установив, что органы государственной власти, что местное  самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло  на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений  прав местного значения, но и его  организацию ,финансовую ,экономическую  самостоятельность.

Закон 2003 г. об общих принципах организации  местного самоуправления определяет государственные  гарантии осуществления местного самоуправления. К ним, в частности, относятся  требования об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации (ст. 10), об обеспечении федеральными органами государственной власти, органы государственной власти субъектов  Федерации государственных гарантий прав населений на осуществлении местного самоуправления (ст.3), о признании и защите государством муниципальной собственности наравне с иными формами собственности (ст. 49).

Метод гарантий приобретает особое значение в муниципальном  праве с учетом федеративного  устройства нашего государства и отнесения Конституцией РФ (ст.72) установления общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации соответствующих полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления. Закон строго разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области местного самоуправления. Он закрепляет, что правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Федерации осуществляется в случаях и порядке, устанавливаемых этим Законом (ст.6), что изменение общих принципов организации местного самоуправления, предусмотренных Законом, допускается не иначе как путем внесения в него изменений и дополнений.

В муниципальном  праве применяется также метод рекомендаций. Это обусловлено прежде всего тем, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и Конституция РФ гарантирует самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий (ст.12). Поэтому государство, учитывая специфику данного уровня власти, влияет на муниципальную деятельность также путем рекомендаций. Рекомендации в адрес органов местного самоуправления обычно содержаться в указах Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также в актах органов государственной  власти субъектов Федерации. Так ,в указе Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» органам местного самоуправления рекомендовано использовать классификатор правовых актов при формировании банков данных правовой информации и при автоматизированном объеме правовой информацией.⁵ Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. № 696 «Об организации учета федерального имущества и ведения реестра федерального имущества и введения реестра федерального имущества» органам местного самоуправления рекомендовано разработать соответствующее положение об учете и ведении реестра муниципального имущества⁶.

Правовое  регулирование деятельности органов  местного самоуправления, как показывает  зарубежный опыт, может осуществляться на основе двух главных принципов. согласно одному из них муниципальные органы могут делать лишь то, что им разрешено  законом. Другой принцип правового  регулирования компетенции муниципальных  органов исходит из признания  за данными органами права осуществлять деятельность, прямо не запрещенную  законом.

В Российской Федерации органы местного самоуправления действуют в пределах тех полномочий, которые закрепляет за ними законодательство о местном самоуправлении. Вместе с тем Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации  местного самоуправления предоставляет  муниципальным образованиям права  принимать к своему рассмотрению также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, в муниципальном  праве используется совокупность методов  правового регулирования. Это обусловлено природой муниципальных отношений, затрагивающих сферы и публичного ,и частного права, а также собственностью местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой государством формы организации и осуществления власти на местном уровне, призванной обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения.

 

    

3. Муниципально-правовые номы и  институты

 

Правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, называются муниципально-правовыми нормами. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовые нормы имеют и свои особенности.

Правовые  нормы, как правило, появляются в  результате правотворческой деятельности государства, его органов.

Значительную  часть норм муниципального права  составляют общеобязательные правила  поведения, содержащиеся в нормативных  актах органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.

Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации  местного самоуправления устанавливает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований  непосредственно (т.е на референдуме  и т.п.), а также органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются  муниципальные правовые акты.

Своеобразие норм, составляющих в совокупности муниципальное право, определяется также и тем, что муниципальное право – это комплексная отрасль. Специфика таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы комплексной отрасли права как бы распределены «по двум адресам». Как  уже отмечалось, многие нормы муниципального права выступают одновременно и нормами основных отраслей права ,таких как государственное (конституционное) право, гражданское право, финансовое право и др.

В целях более  глубокого изучения особенностей муниципально-правовых  норм, уяснения их содержания нормы  муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации  могут быть положены различные критерии.

По объекту правового регулирования, т.е по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на закрепляющие:

местное самоуправление в системе народовластия (понятия, принципы, функции местного самоуправления);

основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, экономическая основы);

предметы  ведения и полномочия местного самоуправления (муниципальных образований);

гарантии  местного самоуправления;

ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления.

По характеру предписаний они делятся на:

управомочивающие  (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, например, определяющие предметы ведения местного самоуправления);

обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать). Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права;

запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного порядка, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, федеральные законы, законы субъектов Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

По степени определенности (категоричности) предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина (требуется их официальное опубликование - обнародование). Примером диспозитивных могут служить нормы, предусматривающие возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований.

По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), такими, действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными ,действующими в пределах отдельного муниципального образования.

По источникам, т.е. по характеру актов, в которых содержаться нормы муниципального права, выделяют нормы, устанавливаемые на федеральном уровне субъектов Федерации и на уровне муниципальных образований.

    Кроме того, различают метериально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок (процедуру) выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения и т.д.

Классификация норм муниципального права возможна не только по их видам, но и по муниципально-правовым институтам.

Правовой  институт в муниципальном праве  представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг взаимосвязанных общественных отношений, которые образуют в рамках предмета муниципального права самостоятельную, обособленную группу. В качестве примера можно привести основы деятельности местного самоуправления. Это довольно сложный институт, который состоит из более простых образований: института территориальной основы местного самоуправления, института муниципальной собственности, института муниципальной службы и др.

 

   

 

 

4. Источники муниципального права

 

Понятие «источников  муниципального права» основывается на общем понятии источника права, определяемом как форма выражения права, определяемом как форма выражения права. Нормы муниципального права, как иные правовые нормы, устанавливаются, изменяются, а также отменяются в определенных формах, которые придают содержащимся в них положениям и правилам официальное значение. Таким образом, источники муниципального права – это исходящие от государства или официально признаваемые им формы выражения и закрепления норм муниципального права , придания им общеобязательного характера.

Источникам  муниципального права присуще те же признаки ,что и источникам права  вообще. Это, во-первых ,нормативный  характер содержащихся в них предписаний  и, во-вторых, обязанность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия.

Своеобразия источников муниципального права проявляется  прежде всего в том, что они  связанны с организацией и функционированием  местного самоуправления как формы  осуществления народом своей  власти на местном (муниципальном) уровне, посредством которой население  самостоятельно и под свою ответственность  решает вопросы местного значения с  учетом исторических и иных местных  традиций. Источники муниципального права устанавливают государственные  и международные   гарантии осуществления  местного самоуправления , а также  ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Ими определяется правотворческая деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также населения ,от которых исходят муниципальные правовые акты.

Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в частности, тем ,что нормы муниципального права  содержаться в правовых актах, принимаемых  на различных уровнях публичной  власти в государстве, обладающих разной юридической силой.

Характеризуя  источники муниципального права, следует  отметить усиливающую в последние  годы роль вида источников, как общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Федеральный закон 2003 г. об общих принципах организации  местного самоуправления, определяя  правовую основу местного самоуправления ,начинает перечисление правовых актов, ее составляющих, с международных источников местного самоуправления.

Можно выделить три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правого регулирования муниципальных отношений.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ – главный источник муниципального права. В ней содержаться нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления.

Местному  самоуправлению посвящена специальная  глава Конституция РФ – гл. 8.

Конституция РФ признает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, необходимой формой осуществления  народом своей власти (ст. 3, 12). Она  закрепляет принцип равной защиты всех форм собственности, включая и муниципальную (ст.8). согласно Конституции (ст.72) установление общих принципов организации  местного самоуправления относится  к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция определяет сферу деятельности местного самоуправления: самостоятельное решение  населением вопросов местного значения, управления, управления муниципальной  собственностью.

Она гарантирует  судебную защиту местного самоуправления, запрещает ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ  и федеральными законами, допускает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а также содержит иные положения,  определяющие конституционные основы организации и осуществления местного самоуправления (ст. 130-133 и др.).

К источникам муниципального права относятся федеральные законы. Важнейшие из них – Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так же, как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. одноименным названием (его действие должно прекратиться со дня вступления нового Закона 2003 г. в полном объеме), указанный Закон содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правом регулировании муниципальных отношений.