Муниципальное право как отрасль российского права

в) установлением  компетенции органов и должностных  лиц местного самоуправления, разграничение  полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти;

г) организацией межмуниципального сотрудничества (создание объединений муниципальных  образований и др.), формированием  органов территориального самоуправления, иных общественных структур в системе  местного самоуправления;

2) отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения непосредственно населением (или) органами местного самоуправления. Данные отношения весьма многообразны. К ним относятся отношения:

а) связанные  с управлением муниципальным  имуществом, средствами местных бюджетов, установлением местных налогов  и сборов;

б) возникающие  в процессе реализации полномочий местного самоуправления по решению вопросов образования, культуры, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, торгового, бытового и иного обслуживания населения, а также строительства, землепользования, транспорта, охраны общественного порядка  и иных вопросов, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных  образований;

в) связанные  с социально-экономическим развитием  муниципального образования, формированием  его материально-технической базы и т.д. как известно, органы местного самоуправления создают муниципальные  предприятия и учреждения, принимают и организуют выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития, осуществляют международные и внешнеэкономические связи  в соответствии с федеральным законом, предпринимают иные действия, устанавливают иные связи и отношения, направленные на обеспечение жизнедеятельности населения муниципальных образований.

Эти отношения  дают представления о задачах  и целях всей муниципальной деятельности. Именно в зависимости от того, как  решаются указанные вопросы, оценивается  деятельность органов и должностных  лиц  местного самоуправления. Законодательство устанавливает не только систему  гарантий муниципальной деятельности по решению вопросов местного значения, но и основания, формы ответственности  органов и должностных лиц  перед населением, государством, физическими  и юридическими лицами, реализация которых приводит к возникновению  муниципальных отношений.

Осуществляя задачи и функции местного самоуправления, выборные и другие муниципальные органы взаимодействуют между собой, с предприятиями, учреждениями, организациями, расположенными на территории муниципального образования, с государственными органами, общественными объединениями, гражданами. Возникающие в процессе взаимодействия общественные отношения регулируются нормами муниципального права, поскольку одной из сторон этих отношений выступают орган местного самоуправления, осуществляющие полномочия по решению вопросов местного значения.

К указанной  группе отношений примыкают отношения, связанные с решением органами местного самоуправления иных вопросов (т.е. не включаемых в Конституцией РФ, Федеральным законом в перечень вопросов местного значения),  но не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти  и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Федерации (при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов).

Данные отношения  могут быть обусловлены необходимостью учитывать особенности муниципального образования, состав его территории, населения, исторические и иные местные  традиции. Связанные с этими отношениями  вопросами, строго говоря, не относятся  к вопросам местного значения, которые  устанавливаются Конституцией РФ и  Федеральным законом об общих  принципах организации местного самоуправления. Однако эти вопросы  принимаются к рассмотрению органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законом, пользованием собственных муниципальных ресурсов), и поэтому они тесно примыкают к вопросам местного значения;

3) отношения,  связанные с реализацией органами  местного самоуправления отдельных  государственных полномочий. Данные  полномочия в соответствии с  Конституцией РФ могут передаваться  органам местного самоуправления  только законом; одновременно  должны передаваться и необходимые  для реализации этих полномочий  материальные и финансовые ресурсы.  Государственные органы осуществляют  контроль за реализацией переданных  органам местного самоуправления  отдельных государственных полномочий.

Таким образом, передача и осуществление данных полномочий порождают отношения,  связанные с их финансированием  и материальным обеспечением, а также осуществлением государственного контроля за реализацией делегированных полномочий. Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно регулирует отношения, связанные с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (гл. 4), с их финансированием и контролем (ст.63 и др.).

Данная группа отношений связана не с решением непосредственно вопросов местного значения, а с участием органов  местного самоуправления в осуществлении  государственной политики на местном  уровне. Это осуществляется путем реализации отдельных государственных полномочий, которые имеют важное значение для обеспечения жизнедеятельности населения, создания нормальных условий для деятельности граждан и их объединений (например, в области регистрации фактов гражданского состояния, в области природоохранной деятельности и др.). 

Особенности предмета муниципально-правового регулирования  обусловливают комплексный характер муниципального права как отрасли  права.

Многие нормы  муниципального права, регулирующие на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского, финансового, земельного и других отраслей права. Каждая отрасль права имеет  такие «пограничные» зоны тесного  взаимодействия с другими отраслями  права. Однако, в муниципальном праве  в силу специфику его предмета доля правовых норм, которые имеют  как бы два адреса «прописки», весьма значительна.

Муниципальное право – новая  отрасль российского права, находящаяся в процессе своего становления и развития. Ее формирование связано с реформированием местной власти, начало которому было положено в 1990-1991 гг., когда были приняты Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР».

В советский  период местные органы власти (местные  Советы и исполнительные комитеты) являлись по своей природе государственными органами, входящими в единую систему  государственной власти. Они, функционировали  на основе единых для всех государственных  органов власти принципах. Поэтому  не было необходимости в формировании специальной отрасли права, которая имела бы своим предметом исключительно местные органы государственной власти: отношения, связанные с организацией и деятельностью местных органов государственной власти, в тот период регулировали такие отрасли права, как государственное (конституционное право), административное право, а также другие отрасли права. И лишь становление и развитие местного самоуправления, занимающего особое место в общей системе управления государственными и общественными делами, обусловило потребность в специальной отрасли права, регулирующей отношения в сфере местного самоуправления.

Формирование  новой  отрасли права поставило вопрос о ее наименовании. В связи с этим предлагались различные термины: «право местного самоуправления», «самоуправленческое право» и др. Однако наибольшее распространение получило понятие «муниципальное право», которое сегодня является общепринятым. Термин «муниципальный» используется Конституцией РФ, закрепляющей в качестве одной из форм собственности, а также федеральными законами, законами субъектов Федерации при регулировании местного самоуправления.

При этом следует  учитывать, что термины «муниципальный»  и «местный» и словосочетания с этими терминами являются согласно Федеральному закону «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» равнозначными. Они применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся  в муниципальной собственности  организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Поэтому имеются  все основания именовать новую  отрасль российского права муниципальным  правом, которое по существо является правом местного самоуправления.

Таким образом, муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, предоставляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населения муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. 

2. Правовое регулирование муниципальных  отношений

Муниципальное право, как и другие отрасли, воздействуют на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правого регулирования.

В зависимости  от преобладания в системе юридических  способов регулирования общественных отношений, которые используются в  отрасли права, того или иного  правового приема различают два  основных метода правового регулирования  – императивный (властный) и диспозитивный.

Преобладание  предписания и комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного  регулирования.

Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случая является, как правило, властное предписание. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.

Дозволение, предоставляющее субъектам отношений  право на самостоятельный выбор  своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор.  Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.

Характер  правового регулирования муниципальных  отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает  обязательность решений органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность  в соответствии с законами. Отношения  субординации характерны для муниципальных  служащих.

Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений  в сфере муниципальной службы используется императивный метод.

Вместе с  тем предмет муниципального права  охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права  собственника, от имени муниципального образования. Они вправе передать объекты  муниципальной собственности во временное или постоянное пользование  физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия пользования приватизируемых или предаваемых в пользование объектов. Дозволение ,определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используются в муниципальном права.

Конституция гарантирует самостоятельность  местного самоуправления в пределах его полномочий. Свои отношения муниципальные  образования должны строить на основе законов, а также договоров, соглашений исходя экономической и финансовой самостоятельности.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования могут объединять финансовые средства, материальные и иные ресурсы для решения вопросов местного значения, образовывая межмуниципальные объединения, учреждая хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации. в этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения.

Используются  в муниципальном праве и запреты  – способ юридического воздействия  и поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Так, ст. 133 Конституции РФ содержит запрет на ограничение прав местного самоуправления; ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» не допускает  подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации не допускает подчиненность  органа или должностного лица местного   самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого образования.

Кроме императивного  и диспозитивного методов в муниципальном  праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.