Муніципальне управління

До компетенції муніципального управління в різних країнах найчастіше відносяться:

      землеустрій і облаштування територій міст;

      місцевий бюджет, фінанси;

      шкільництво і освіта;

      судова справа і правова допомога;

      поліція і охорона громадського порядку;

      теплоенергетика;

      енергозбереження;

      охорона довкілля;

      використання відходів виробництва і відходів споживання міста;

      соціальне забезпечення;

      транспортні послуги;

      містобудівництво;

      продовольче забезпечення і громадське харчування;

      регулювання торгівлі;

      медична допомога;

      комунальна гігієна і санітарне обслуговування міста;

      протипожежна охорона міста;

      житлово-комунальне господарство.

МУ є складним об’єктом управління. Його характеристиками є вірогідність, динамічність, багатоструктурність. Окрім того, муніципальне управління здійснюється в умовах нестабільності зовнішнього середовища.

Все це породжує проблеми пошуку оптимальної системи муніципального управління.

Деякі проблеми, які необхідно вирішити в контексті сталого розвитку, потребують діаметрально протилежних дій влади. Наприклад, зайнятість і економічна ефективність, податкове навантаження і соціальний захист тощо.

1.2. ІСТОРИЧНІ І ТЕОРЕТИЧНІ ДЖЕРЕЛА СТАНОВЛЕННЯ І РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ.

1.2.1 Історія становлення і розвитку системи місцевого самоврядування в Україні

1.      Місцеве самоврядування в античних державах українського Причорномор’я .

2.      Місцеве самоврядування за часів Київської Русі.

3.      Місцеве самоврядування в Українських землях в складі Великого князівства Литовського і Польського Королівства.

4.      Місцеве самоврядування в Українських землях в складі Російської імперії.

5.      Місцеве самоврядування в Україні після Жовтневої революції.

6.      Формування системи місцевого самоврядування в незалежній Україні.

1.      Місцеве самоврядування в античних державах українського Причорномор’я.

Інститут місцевого самоврядування в сучасному розумінні склався у світовій практиці на рубежі ХVІІІ-ХІХ ст., коли абсолютні монархії були трансформовані у демократичні правові держави. Боротьба за утвердження місцевого самоврядування, вільного від феодально-чиновницького свавілля, була одним з головних мотивів суспільних рухів цього історичного періоду. Ідеї місцевого самоврядування протиставлялись патріархально-общинному (сільському) і корпоративно-цеховому (міському) самоврядуванню як продуктам феодалізму. Проте деякі елементи станового самоврядування в демократичних, правових державах збереглися (громади, статуси міст тощо), але наповнилися новим правовим змістом.

Історичним першоджерелом місцевого самоврядування є племінне самоврядування у додержавний період.

Видатного значення в історії людства набуло античне суспільство, його культура. Перші античні поселення з’явилися на північному узбережжі Чорного моря 2500 років тому. Встановлення тісних зв’язків з місцевим населенням обумовило виникнення важливих особливостей в політичному, економічному і культурному розвитку античних міст-держав цієї території.

Освоєння греками Причорномор’я відбувалося поступово. Античні міста і поселення були сконцентровані в районі Боспору Кіммерійського (Керченський півострів) з великими містами Пантікапей (Керч) і Феодосія; в районі Західного Криму – з основним центром Херсонесом.

Формою політичної організації міст-держав була, як правило, республіка. Засновані на нових землях міста-держави на перших етапах свого існування мали політичну організацію, подібну організації грецьких міст тієї доби, демократію. Ці держави складалися із міста – економічного, політичного, культурного центру і хори – сільськогосподарського передмістя. Подібну структуру зокрема мав Херсонес Таврійський, заснований у 422-421 рр. до н.д..  Цим містом-державою управляли  знатні і заможні городяни. Один із написів називає їх „природними городянами”. Верховними органами були народні збори і рада, які вирішували найважливіші питання. Члени ради звалися ейсимнентами (розсудливими). Херсонес відрізнявся від інших античних міст-держав наявністю в ньому посадової особи, яка називалася базилевсом (царем). Виконавчу владу здійснювали різні колегії: номофілаки –„стражі закону” контролювали виконання законів і постанов; симнамони виконували обов’язки глашатаїв і слідкували за висіканням відповідних текстів на кам’яних плитах.

На початку існування Боспорської держави всі міста, що входили до неї, зберігали місцеве самоврядування і певну самостійність, особливо у вирішенні внутрішніх справ. Але по мірі зміцнення і територіального розростання Боспорської держави зростала  і зміцнювалася влада Боспорських царів. Вони були верховними володарями і розпорядниками земель, міст, поселень і наділяли ними своє оточення; нагороджували іноземних купців привілеями; в їх управлінні знаходилися збройні сили, а також судові органи. Полісні форми правління – народні збори, рада були різко обмежені в своїх правах.

2.Місцеве самоврядування за часів Київської Русі.

Ще грецький історик Прокопій писав, що слов’янами і антами не править один муж, а здавна вони живуть громадським правлінням і всі справи, добрі чи лихі вирішують спільно.

Основними формами місцевої демократії за часів Київської Русі були віче (міське, територіальне), та збори (сходи) верві – жителів кількох сіл, або інших населених пунктів.

Віче – це збори дорослого вільного населення міст і навколишніх територій. Віча скликалися для вирішення найважливіших питань, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт. Для вічової організації було характерним більш-менш чітке розмежування повноважень між князем та вільним населенням. Так до компетенції князя відносилися питання судочинства, адміністративного управління, податків. Віча відали питанням миру та війни, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо.

Суб’єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією.

Економічну основу міського самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі і на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання,  міські податки, платежі та інші повинності.

3. Місцеве самоврядування в Українських землях в складі Великого князівства Литовського і Польського Королівства.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах і містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. В цей час виникає досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом міста.

У великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостівська адміністрація – міський орган державної влади - , очолювана старостою, який призначався державною владою. Війтів обирали на міських вічах, що в документах отримали назви: „громада”, „копа”, „купа”. Звідси право міської громади збиратися на віча отримало назву копного права. Юрисдикції  міське самоврядування у формі війтівства набуває з прийняттям Литовських статутів (1529, 1566, 1688 рр.), якими були узаконені міські віча.

У містах, що знаходилися у приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що починає поширюватися на українські міста, починаючи від середини ХІV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права.

Магдебурзьке право надавалося місту Великим князем Литовським або Королем Польським і оформлювалося так званими  магдебурзькими грамотами, які відігравали роль хартій (статутів) західноєвропейських міст.

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 р., в 1356 р. його отримав Львів, а в 1374 – Кам’янець-Подільський. Київ набув Магдебурзьке право в 1494 р.

В історії відомий один випадок позбавлення магдебурзького статусу міста – скасування в 1589 р. Магдебурзької грамоти, наданої Білій Церкві в 1588 р.

Юридичними наслідками надання місту магдебурзького права було:

      скасування звичаєвих норм;

      виведення міста з-під юрисдикції місцевої адміністрації (феодалів, воєвод, намісників тощо);

      запровадження власного органу місцевого самоврядування – магістрату, який складався із двох колегій – ради (адміністративний орган) і лави (судовий орган).

До складу ради входило від трьох до шести радців, які обиралися жителями міста , як правило, наступного дня після Нового року. Правом бути обраним користувалися жителі міста

Раду очолював бургомістр, повноваження якого по черзі (строком на один квартал) виконували радці.

Лаву складали з 3 до 12 осіб, які обиралися довічно і складали присягу. Очолював її війт. У містах з повним магдебурзьким правом (Київ) війт обирався жителями міста з чотирьох кандидатур з наступним затвердженням Королем Польським. У містах з неповним магдебурзьким правом війт призначався Королем Польським, або на його обрання суттєво впливали старости.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів існування Української козацької держави, що було обумовлено її полково-сотенним устроєм (ХVІІ-ХVІІІ ст.). Полки і сотні одночасно були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним самоврядуванням.

4. Місцеве самоврядування в Українських землях в складі Російської імперії.

Після підписання у 1654 р. Договору між Україною та Московською державою починається процес поступової ліквідації попередніх форм місцевого самоврядування. Так після смерті гетьмана І. Скоропадського 3 липня 1722 р. в Україні запроваджується так звана комендантська система , що передбачала адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку російських комендантів. У 1764 р. Ліквідується Гетьманство, а в 1783 р. Магістерські та ратушні суди замінюються судами „по учреждению в губерниях” та скасовується полково-сотенний устрій. Після видання Катериною ІІ 21 квітня 1785 р. „жалованой грамоты на права и выгоды городам Российской Империи” були утворені нові станові органи міського самоврядування – міські думи, і процес уніфікації форм місцевого самоврядування в Україні за російським зразком було завершено. Офіційно магдебурзьке право в Україні було скасовано в 1831 р. (в Києві – указом Миколи І від 23 грудня 1834 р.).

ХІХ – початок ХХ ст. характеризується становленням в Україні загальноімперських форм місцевого самоврядування. Можна виділити такі основні події, які визначили конфігурацію і зміст місцевого самоврядування:

1838 р. – запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства, що в 1861 р. була поширена на всіх селян. Сільська громада мала свою корпоративну власність, в тому числі й землю. Найважливіші питання в сільському товаристві вирішував сільський схід,  поточні справи – обраний на сході сільський голова та призначений сільський писар.

1864 р. -  земська реформа  Олександра ІІ (впровадження самоврядування на регіональному рівні). На рівні губерній формувалися представницькі органи місцевого самоврядування – губернські земські збори. Вони обиралися за куріальною системою ( у виборах брали участь три курії: повітові поміщики і промисловці, міські купці і власники нерухомості в містах, селяни). Земські збори обирали земську управу, яка вирішувала поточні справи, а контроль за діяльністю земств здійснював губернатор. Подібним чином було організоване місцеве самоврядування і в повітах.

1870 р. – реформа міського самоврядування. Створюються представницькі органи міського самоврядування – міські думи, які обираються міським населенням за куріальною системою. Виконавчим органом міського самоврядування стає управа на чолі з міським головою, яка обирається міською думою.

Наприкінці ХІХ – початку ХХ століття в Росії спостерігався бум муніципальної активності. Так, Дума міста Києва, зосередилася на проблемах міського життя – водопровід, каналізація, трамвай і багато іншого стало буденним для киян саме в цей час.

5. Місцеве самоврядування в Україні після Жовтневої революції.

За часів УНР здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. Вже в ІІ Універсалі Української Центральної Ради (20.11.1917 р.) оголошується про необхідність „вжити заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що являються органами найвищої адміністративної влади на місцях”. За Конституцією УНР від 29 квітня 1918 р. Конституційний лад України мав базуватися на засадах принципу децентралізації: землям, волостям, і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст.5). Ст. 26 Конституції закріплювала принцип організаційної самостійності місцевого самоврядування: „Всякого роду справи місцеві впорядковують виборні Ради і Управи громад, волостей і земель. Їм належить єдина безпосередня місцева влада: міністри УНР тільки контролюють і координують їх діяльність, безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ тим Радам і Управам призначених, а всякі спори в цих справах рішає Суд Української Народної Республіки”. Проте ці конституційні положення не були реалізовані.