Местное самоуправлние – проблемы и перспективы

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ

1 Понятие местного самоуправления

Одной из основ конституционного строя  Республики Казахстан, определяющей организацию  управления на местном уровне наряду с местным государственным управлением, осуществляемым местными представительными и исполнительными органами, является закрепленное в статье 89 Конституции Республики Казахстан признание местного самоуправления, обеспечивающее самостоятельное решение  населением вопросов местного значения.

Ситуация вокруг законодательного обеспечения местного самоуправления достаточно сложная. Начиная с 1996 года, Правительством Республики Казахстан вносились ряд законопроектов, однако до сих пор отдельный специальный закон не принят. Главными причинами этому можно назвать концептуальную неопределенность, отсутствие четко выработанной  модели местного самоуправления, которая была бы приемлема для реального внедрения в Республике Казахстан.

Для осуществления конструктивного  управления становлением и развитием  местного самоуправления необходим понятийный аппарат, отвечающий объективной реальности, построение которого невозможно без понимания природы местного самоуправления.

Современная наука установила, что  самоорганизация – это объективное  явление любой материи. Для социальных систем это свойство проявляется в виде самоорганизующихся, самоуправляемых сообществ. Тогда самоуправляемое сообщество в рамках отдельной территории следует понимать как объективное явление жизни общества и одну из форм его самоорганизации.

Государство возникает и конституируется как представительство общественных интересов, как сила, стоящая над обществом, но уже с самого начала оно выступало как система организованного политического господства одних людей над другими. Как бы то ни было, но ранние, так же, как и более поздние, формы государства, будучи общественными институтами, редко выражали действительные общественные интересы.

Говоря о понимании местного самоуправления, необходимо отметить, что оно является объективным  явлением жизни общества, одной из форм его самоорганизации. Государство, так же, как и местное самоуправление, является по своей природе социальным институтом и представляет собой одну из форм социальной жизни, одну из форм самоорганизации общества [1].

Основываясь на этой трактовке термина «местное самоуправление», есть основание утверждать, что самоорганизация общества на самых ранних стадиях его развития реализовалась в форме местного самоуправления на принципах, близких к современным его моделям, т.е. местное самоуправление было одной из первых форм самоорганизации общества (задолго до образования государств). Примитивные формы самоуправления сформировались в результате выделения общественно полезных дел, которые было выгоднее (эффективнее) решать не всем членам сообщества (племени, рода, общины), а доверить их решение отдельным его членам.

В результате усложнения общественной жизни стали образовываться государства, поэтому можно считать, что государства  «вырастали» из самоуправляемых  сообществ путем их объединения  и преобразования. Другими словами, примитивные формы территориальной самоорганизации, основанные на общественном характере регулирования социальных и хозяйственных процессов, уже на ранней стадии несли в себе признаки современных государственных институтов. Отсюда обоснованный вывод: эволюция первых примитивных форм территориального самоуправления неизбежно должна была привести к образованию государств и современных форм местного самоуправления (как властного института), сохранив при этом общественные формы самоорганизации в виде территориального общественного самоуправления.

Таким образом, современное местное  самоуправление, как форма самоорганизации  населения, несет на себе как признаки государства, так и признаки общественных институтов, т.е. имеет двойственную природу и по своей сути является общественно-государственным институтом. В двойственном характере свойств местного самоуправления находится ключ  к пониманию природы местной власти и, одновременно, это является источником непрекращающихся споров по поводу реального статуса местной власти. В зависимости от условий, от угла зрения, местное самоуправление может проявлять себя как государственный институт, осуществляя отдельные государственные полномочия, так и самостоятельно решать вопросы местного значения в интересах населения.

«Принцип самоуправления – один из наиболее древних и  универсальных среди тех, что  применяются в управлении. Он отвечал  потребностям человеческого общества, начиная с самых ранних стадий его развития и до определенного  времени, оставался единственным средством социальной организации. По мере развития общества нарастало его взаимное отчуждение с государством, усложнялись и задачи управления. Роль самоуправления и способы его институционального оформления начинали существенно меняться, попадая во все большую зависимость от форм и методов управления»[2, с.10].

Таким образом, государственное  управление имеет ту же природу, что  и самоуправление, а где-то даже и  производно от него, но в связи с  масштабностью и достаточно длительным периодом существования государства (независимо от его формы) со всеми  атрибутами (органы, властные полномочия, аппарат принуждения и т.д.) изначальная его сущность несколько абстрагировалась. 

С появлением государств роль и место первых примитивных  форм местного самоуправления в организации жизни общества (и, в частности, в системе власти) начало резко меняться. Для местного самоуправления начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего места в государственном устройстве.

Современные принципы и формы организации местного самоуправления формировались в результате многовекового диалектического противостояния общества и государства. Это был непрерывный процесс поиска компромисса в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства. С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных сообществ и государства, главная задача которого – согласование их интересов.

В процессе формирования форм и принципов осуществления местного самоуправления определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.

На одном  этапе своего исторического развития государство подавляло местное  самоуправление путем огосударствления местной жизни. В эти периоды государство было достаточно мощным для того, чтобы, потеснив местное самоуправление, взять решение местных дел на себя. В другие периоды, когда местное самоуправление набирало силу, беря на себя решение местных, а также часть государственных вопросов, органы государственной власти сосредотачивались на решении главных государственных вопросов. Такое перераспределение полномочий, в целом, укрепляло государство и становилось источником его преображения и развития на новом качественном уровне.

Таким образом, государство, точнее сказать, государственные  институты, при определенной социально-экономической  ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к  подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.

Эта периодичность  находит свое подтверждение на многочисленных примерах отечественного и зарубежного  исторического опыта. В настоящем  контексте мы не анализируем природу  государственных циклов развития (природу государственных кризисов). Очевидно, что их основу составляют многие факторы, но главными, по-видимому, являются периоды смены экономического порядка и государственных режимов.

С нашей точки  зрения, стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере. Таким способом  государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий «сбрасывает» на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрану правопорядка, управление государственными финансами, национальную безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др. Всегда, когда в государстве системный кризис, выходом из него способствовало именно самоуправление. Особенно наглядно это проявилось в двадцатые годы в России, когда власть действительно ничего не могла сделать, все было отдано на нижний уровень – широчайшие полномочия местной власти были именно в 20-х годах.

Однако при  определении сущности местного самоуправления нельзя допускать другой крайности. Оно не является альтернативой сильной государственной власти. Являясь фактором, предупреждающим и снимающим социальное напряжение в обществе, местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства. Осуществляя решение местных вопросов жизнеобеспечения, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства. Поэтому развитое местное самоуправление является признаком сильного государства

Отсюда вытекает фундаментальное свойство местного самоуправления: государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности, то есть необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Приведем преимущества и выгоды местного самоуправления, сформулированные авторитетом российской муниципальной школы Л.А.Велиховым в 1928 г. в работе «Основы городского хозяйства». Во-первых, местные нужды лучше и ближе всего знакомы и понятны местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

Во-вторых, местное  самоуправление развивает в гражданах  самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к интенсивному развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления равномернее распределяется по всей  территории государства, а не стягивается  искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

В-четвертых, местное  самоуправление связывает администрацию  с населением. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в  управлении, гражданин готов содействовать  ему всеми силами как своему собственному делу.

В-пятых, местное  самоуправление дает гражданам ближайшее  практическое знакомство с общественными  делами.

Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высших категорий, которые через него знакомятся с социальными вопросами не только кабинетным образом, т.е. теоретически, но и из живой общественной практики [3, с.245].

В современном  европейском понимании, местное  самоуправление рассматривается как  определенная гарантия демократического режима. В соответствии с Европейской Хартией о местном самоуправлении «… органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя»[4].

Но для Казахстана и других молодых республик бывшего  СССР местное самоуправление – это не только дань демократии, это форма осуществления публичной власти, форма организации социально-экономических отношений на отдельно взятой территории, где возникают наиболее важные вопросы. Местное самоуправление - самая близкая к человеку власть. Причем у него должна быть возможность влиять на действия этой власти и чувствовать это влияние. Это власть, которая решает большинство повседневных проблем простого гражданина - от культурно-бытовых вопросов до благоустройства улиц. И от того, насколько эффективно решаются эти вопросы, судят о дееспособности всего государства в целом.

Отсюда следует, что введение местного самоуправления, основанного на всемирно признанных принципах, выгодно для Казахстана с многих точек зрения, и поэтому  центральной задачей государственного строительства должно стать формирование института местного самоуправления и, одновременно, установление такой системы сдержек и противовесов между уровнями власти, при которой были бы обеспечены гарантии местного самоуправления и, прежде всего, гарантии от вмешательства государства в процесс осуществления местного самоуправления, т. е. гарантировалось бы устойчивое развитие местного самоуправления.

Л.А. Велихов, изучая разные течения и школы, связанные  и с развитием города, и с  проблемами города вообще, сформулировал «бесспорные существенные признаки» местного самоуправления, «отличающие его от центральной правительственной власти». Стоит исключить любой из них,  местное  самоуправление в своей сущности перестает существовать.

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя реформировать, органы же местного самоуправления – власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. При всей важности этого принципиального различия, указываемого теоретиками государственного права, нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить трудно. Так, государства несуверенные (например, вассальные) не могут быть признаны действующими вполне самостоятельно, а с другой стороны, самостоятельность некоторых местных самоуправлений (например, графств старой Англии) может быть весьма велика.

Во-вторых, это  разграничение сфер компетенции  властей центральных и местных. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно  к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п.), которые государство по закону возлагает на него.