Местное самоуправление

Члены городских  советов чаще всего избираются от определенных городских округов. При  этом определенный административный район  города выступает в качестве одномандатного избирательного округа, хотя достаточно распространенными являются и всеобщие выборы всеми избирателями данного  города. Выборы советов графства, сельского  муниципалитета или сельского округа, за исключением провинций Онтарио  и Квебек, строятся в основном по однотипной модели. Ведущее место  среди сельских органов занимает совет графства, он избирается путем  прямых выборов; иногда выборы проводятся по многомандатным округам, когда графство представляет единый избирательный округ; иногда - по одномандатным избирательным округам, когда в совет графства избирается по одному члену от конкретного прихода или округа. В провинциях Онтарио и Квебек прямые выборы членов совета не проводятся. Он формируется из выборных представителей более мелких муниципальных органов, осуществляющих свою деятельность на территории графства. В этих двух провинциях местные муниципалитеты таунов, тауншипов, приходов и вилиджей избирают свои собственные советы, которые выполняют определенные предписанные им функции; совет графства включает по одному-два представителя (мэр или председатель совета и заместитель председателя) от этих местных муниципалитетов и выполняет различные делегированные ему полномочия.

Во всех провинциях руководитель или старшее должностное  лицо совета графства избирается членами  совета из своего состава. В отличие  от него, в городском муниципалитете мэр обычно избирается непосредственно  всеми избирателями города, хотя иногда встречаются и выборы мэра городским  советом (например, в Британской Колумбии). Срок полномочий мэра также длится один-два года. Как правило, он ведет  заседания совета и вправе вносить  на его рассмотрение свои предложения  и рекомендации.

Представительство в муниципалитетах гораздо уже, чем на провинциальных или общенациональных выборах. Выборные должностные лица, как правило, проживают и осуществляют свои обязанности непосредственно  на территории своего округа (а не в  столице, как депутаты провинциальных или федерального парламента) и зачастую хорошо известны своим избирателям. В результате этого муниципальные органы не отдалены и работают в непосредственной близости от избирателей. В сочетании с незначительным сроком полномочий это делает выборных муниципальных представителей в значительной мере подконтрольными избирателям.

Подавляющее большинство  исследователей сходятся во мнении, что  муниципальное правление является краеугольным камнем демократии и что  на этом уровне граждане учатся народовластию. Обычно говорят, что здесь более  чем где бы то ни было еще можно  увидеть людей, управляющих сами собой. Наряду с этим у многих политиков и исследователей Канады вызывает тревогу тот факт, что в муниципальных выборах принимает участие зачастую менее 30% зарегистрированных избирателей, хотя участие в голосовании на провинциальных или федеральных выборах составляет около 70%. Одной из причин столь парадоксального и тревожного явления является то, что, несмотря на большую важность муниципальных дел, большинство населения никогда не включается в их решение. Они кажутся исключенными из важного спектра многоцветной политической мозаики и переносят свою активность на более крупные политические арены. Канадцы кажутся более заинтересованными и более бдительными по отношению к провинциальным или федеральному правительствам.

Помимо законодательного регулирования, непосредственное руководство  муниципалитетами в каждой провинции  осуществляет департамент по делам  муниципалитетов. Он действует в  качестве санкционирующей и рекомендующей  инстанции по отношению к муниципальным  органам. Департамент призван одобрять проекты финансовых инициатив муниципалитетов, утверждать выпуск муниципальных лотерей  и облигаций; выступает гарантом долгосрочных вкладов, амортизационных  отчислений, вложенных в фонды  вне пределов муниципалитета; проверяет  книги бухгалтерской отчетности муниципалитетов и требует предоставления соответствующих докладов (отчетов). Кроме того, департамент оплачивает предоставление различного технического обслуживания тем муниципалитетам, которые не в состоянии иметь  его из-за нехватки средств собственных  бюджетов, дает советы по перспективному планированию городов, налогообложению, составлению бюджетов и другим муниципальным  проблемам.

Порядок работы органов местного самоуправления

Муниципальные органы осуществляют деятельность в  тех сферах, которые могут быть с большой эффективностью выполнены  под местным контролем. Они разрабатывают  местную политику, заботятся о  росте благосостояния и социального  обслуживания населения своих территорий. Муниципальные советы во всех провинциях осуществляют полномочия, издавая постановления, утверждая расходы и устанавливая местные налоги.

Наиболее трудными и противоречивыми в их деятельности являются две проблемы: финансовая и землеустройство. Первая из них связана с тем, что муниципальные власти поставлены законодателем в достаточно жесткие материальные и временные рамки. В отличие от федерального и провинциальных правительств, которым позволяется иметь бюджетный дефицит, муниципальные власти по закону обязаны ежегодно балансировать свои бюджеты, не допуская дефицита бюджета. Это требование предопределяет состояние бюджета и порядок его составления: вначале определяется предполагаемая сумма расходов, а затем выясняется, какая часть бюджета поступит от неналоговых источников, т.е. субсидий от других уровней власти, различных платежей и т д. Оставшаяся часть доходов должна поступить за счет местных налогов (главным образом, на недвижимость). С помощью этой части доходов муниципальные власти могут регулировать свою зависимость от центра, увеличивая или уменьшая ставку налога.

Правда, при этом очень скоро приходится убеждаться в том, что независимость имеет  прямую связь с недовольством  избирателей: существенное повышение  налогов сопряжено с риском потерять власть. Памятуя об этом, муниципальные советы всегда стремятся тщательно обосновывать подобные решения и добиваться согласия избирателей.

Наиболее крупной  статьей расходов местных органов  власти являются расходы на финансирование начального и среднего школьного  образования (около 40% всех затрат). Провинциальные власти дополнительно ассигнуют  на эти цели столько же средств, сколько  и местные.

Следующая по величине статья расходов (также достаточно стабильная) - расходы на транспорт  и связь (12%). Муниципалитеты финансируют  работу городского общественного транспорта, ремонт проезжей части в пределах населенных пунктов. В целом же строительство  и ремонт транспортных путей (дорог, мостов и т.п.) находится в ведении  провинциального и регионального  уровней власти. Стабильными остаются (в пределах 8%) расходы на охрану правопорядка, безопасность населения  и имущества.

Для формирования своих бюджетов за местными органами власти закреплены собственные источники  финансовых поступлений: местные налоги, неналоговые платежи за различного рода услуги (лицензии, патенты и  т.д.), субсидии федерального и провинциальных правительств. Основной вид местных налогов - налог на недвижимое имущество, находящиеся в личной собственности земельные участки, жилые дома, здания и сооружения, а также используемое для получения дохода оборудование. По той цели, на которую он используется, этот налог называется школьным налогом. Он является важным источником финансирования образования.

Основной формой работы органов местного самоуправления являются сессии. Периодичность их созыва возрастает в низовых единицах. В вышестоящих единицах сессии созываются реже. В случае необходимости могут  созываться внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию уполномоченного  на то должностного лица, определенного  числа членов представительного  органа или по инициативе исполнительного  органа. На внеочередных сессиях, как  правило, рассматриваются лишь те вопросы, по поводу которых депутатов созвали.

На уровне городских  муниципалитетов существует несколько  форм местного управления. Наиболее распространенной из них является управление типа "мэр-совет". При этой форме муниципальный  совет имеет председателя, который  осуществляет свою деятельность как  генеральный управляющий и наделяется специальными полномочиями. Этот генеральный  управляющий (или мэр, как его  называют) избирается путем прямых выборов и считается, что он представляет интересы всех жителей города. Остальные  члены совета могут представлять интересы отдельных городских административных районов или округов, поскольку  избираются, как правило, по одномандатным  избирательным округам от этих административных подразделений.

Другой формой муниципального управления в Канаде является система "совет-управляющий". По этой системе и мэр, и немногочисленный совет избираются населением города и занимаются решением политических вопросов. Повседневной административной работой руководит назначаемый  и контролируемый муниципалитетом  распорядитель "генеральный управляющий". Такая форма подчеркивает отделение  политики (выработкой политических решений  занимаются выборные члены совета) от административной деятельности, т.е. реализации решений, выработанных советом. Основной особенностью этого типа самоуправления является профессиональное управление (менеджмент). Распорядитель осуществляет наем и увольнение руководителей  департаментов, разработку кадровой политики, подготовку предложений для совета по бюджету, контроль за предоставлением услуг и т.д. Распорядитель является важным лицом в городском самоуправлении. Его значение возрастает, поскольку он вправе вносить на рассмотрение совета конкретные предложения законодательного характера.

Система "совет-управляющий" охватывает приблизительно 150 городов  Канады (как правило, небольших и  средних).

Несколько особняком  от вышеприведенных систем стоит  так называемая "комиссионная" форма управления. Как правило, ее применяют небольшие города. При  этой системе население избирает "совет комиссионеров" в количестве трех - семи человек. В отличие от системы "совет-управляющий" ей не свойственно разделение властей.

Совет комиссионеров  одновременно является и представительным, и исполнительным органом. Каждый из комиссионеров, возглавляя какой-либо муниципальный департамент, отвечает за конкретную сферу деятельности. Потенциальные преимущества этой системы  заключаются в том, что одни и  те же лица занимаются как определением общегородской политики, так и  ее реализацией, в концентрации средств  и единстве подходов. Вместе с достоинствами  имеются и недостатки, которые  проявились очень скоро. К последним относятся бесконтрольность и круговая порука, отсутствие необходимой квалификации (особенно в административной сфере), ведомственность (комиссионеры отстаивают интересы исключительно своих ведомств).

Контрольное управление включает в себя мэра как председателя и нескольких контролеров, избираемых населением всего города и одновременно являющихся полноправными членами  муниципального совета. Другие члены  совета обычно избираются от административных районов города. В соответствии с  положениями закона контрольному управлению вверяются исполнительные полномочия, в том числе подготовка ежегодной  сметы расходов, дополнение контрактов, назначение и увольнение муниципальных  должностных лиц и служащих.

Порядок взаимоотношений  органов самоуправления с государственными органами

Обилие систем самоуправления, наличие своего собственного объема полномочий и законодательства требуют определенной унификации и  координирующих усилий государства. Абсолютизация  автономии местного самоуправления способна вместо единого государства  с определенной политикой дать множество  городов-княжеств. Для предотвращения подобной автономии законодательством  установлен определенный механизм отношений  органов местного самоуправления с  государственными органами.

Многочисленные  исследования показывают, что местное самоуправление представляет собой часть достаточно сложного механизма. Как отмечалось выше, муниципальные органы обладают определенной автономией в отношении выборности местных представительных органов и некоторых должностных лиц, наличия муниципальной собственности и собственной компетенции и т.д.. Вместе с тем они в конечном итоге функционируют под контролем центральных властей провинций и в значительной степени интегрированы в государственный механизм, выполняя многие функции государственного значения.

Развитие социальной сферы, желание приблизить ее к населению  конкретной местности вынудили муниципальные  органы к активизации своей деятельности. Как и провинции, несколько ранее, муниципалитеты в течение многих лет перенимали дополнительные обязанности  и расширяли уже принадлежавшие им, такие как поддержание дорог, уборка снега и мусора, освещение  улиц, помощь нуждающимся, здравоохранение  и др. В результате произошла определенная децентрализация управления. Однако эта децентрализация не придала  абсолютной самостоятельности местному самоуправлению. Скорее наоборот, органы местного самоуправления попали под  двойной контроль провинциальных властей: делегируя муниципалитетам некоторые  свои полномочия (например, управление полицией), провинциальное правительство  сохраняло за собой контроль над  этими видами деятельности и получило возможность создавать свои региональные органы.

В целом же децентрализация  способна, как видим, без прямого  административного вмешательства  добиться определенной координации  и обеспечить относительное единство при значительном разнообразии путей  и форм решения конкретных проблем.

Однако как  централизация иногда создает возможности  для всякого рода злоупотреблений  и дублирования полномочий, так и  прямые приказы и администрирование  не всегда могут быть терпимы. Являясь  как бы частями одного целого - власти, централизация и децентрализация  на определенных этапах могут периодически доминировать одна над другой. Баланс между ними определяется множеством факторов экономической и политической ситуации как в стране в целом, так и в определенном регионе, победой на провинциальных и муниципальных  выборах тех или иных партий и  т.д.