Критерии местного самоуправления в государственно-правовом анализе

    Таким образом, современная концепция  местного самоуправления в федеральном законодательстве основана на принципе  децентрализации публичной власти. 

     Глава II Критерии местного самоуправления в государственно-правовом анализе.

    Как и большинство терминов  “самоуправление” (имеется в виду в социальных науках) не имеет точного и единого научного значения и разными авторами понимается различно.

    Русский юрист М.И. Свешников определял  ”самоуправление как новую форму  администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведывании делами, вверенными местным административным органом, т.е. свободное участие народа в местной администрации”.⁵

    На  наш взгляд это определение не знающему человеку может показаться странным. В нем нет конкретики определения местного самоуправления.

    Самоуправление  как один из видов распределения  властей определял А.Д. Градский:  “ Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства”.

    Так же можно сказать о том, что  нет причин говорит о том что  деятельность центрального правительства  настолько бесцельна. Ведь есть результаты деятельности правительства, мы можем это наблюдать сами.

    Также самоуправление понималось как ⁶: самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (Евтихеев И.И.); форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц и учреждений (Нольде Б.Е.); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б.Н.Чичерин).

      Анализируя вышеприведенные точки зрения, можно сделать вывод, что понятие местного самоуправления тесным образом связано с политико-правовой природой этого явления.

    Как отмечает В.И. Фадеев,⁷ теоретические основы учения о местном самоуправлении разрабатываются в первой половине прошлого века. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа в лице таких ее выдающихся ученых XIX  века, как Гнейст, Штейн, Лобанд и др. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины, основные начала которой они заимствовали из французского и бельгийского права. Ее представители считали, что право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека, что община является первичной по отношению к государству, поэтому последнее должно уважать свободу общинного управления.

    Отсюда  в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав;  должностные лица общинного управления  органы не государства, а общины. В рамках этой теории наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью признавалась и местная власть.

    Мы  считаем что местная власть должна существовать наравне с тремя ветвями власти, так как она играет большую роль не только в жизни государства, но и в жизни населения. А на наш взгляд это намного важней.

    На  смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления, которая так же, как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. Общественная теория выдвигала в качестве характерных признаков местного самоуправления негосударственный и преимущественно хозяйственный характер деятельности органов местного  самоуправления. ⁸ Однако практика  показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно - правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получил свои полномочия от государства. Кроме того, оказалась, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, поручения для исполнения  органам. В России эта теория с ее разновидностями была наиболее популярна в 60 - е годы XIX столетия.

    Одновременно  появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым. Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства. Сущность самоуправления сформулировал Н.И. Лазаревский. Согласно его взглядам, она должна определяться четырьмя пунктами: “ самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства. “ ⁹

    Рассматривая  различные теории нужно отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, без чего нет надежного управления в целом. Это положение особенно очевидно в условиях современного социального пространства, когда в мире произошли информационная и управленческая революции, раскрепостившие внутренние силы саморазвития сложных социальных систем.

    Мы  знаем, что полное самоуправление означает отсутствие подчинения организации в решении своих задач кому - либо (чему - либо) из вне, кроме закона. Ограниченное самоуправление может быть и при свободном выполнении определенных функций, и при решении отдельных задач. С этой точки зрения любой человек и любая организация осуществляют определенное самоуправление.

    С.А. Авакьян ¹⁰  отмечал некоторые бесспорные существенные признаки местного самоуправления, свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. К примеру, различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама по себе реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах указанных ей верховной властью.

• Разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению.
• Самостоятельные источники средств.
• Территориально - ограниченный выборный принцип.

          Заметим, что Б.Н. Чичериным ¹¹ выделялись основные “ выгоды и преимущества” местного самоуправления:

    Во  первых,  местные нужды лучше  всего знакомы и ближе всего  местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.

    Во  вторых, местное самоуправление развивает  в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.

    Здесь мы так же можем поспорить. С одной  стороны больщая самодеятельность граждан это хорошо по ряду причин, а с другой может сыграть негативную роль. Тут нужно быть осмотрительными.

    В третьих, общественная жизнь при  наличии местного самоуправления, равномернее  распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.

    В четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом. Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.

    В пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.

    Здесь можно полностью согласиться  с тем, что граждан нужно больше допускать к информации об общественной жизни. Этим можно добиться их доверия  к правительству.

    Наконец, в шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.

    В связи с вышеизложенным можно  выделить несколько критериев местного самоуправления:

    1. Правовая оформленность. Система местного самоуправления, компетенция, границы осуществления определяются законом. Но самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

    2. Осуществление управления в интересах населения, для населения. Фактически речь идет о совпадении источника власти и носителя власти.

    3. Разрешение местных дел, удовлетворение потребностей, которые преимущественно необходимы в повседневной жизни. Причем самоуправление возможно лишь тогда, строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, или его предметы ведения.

    4. Баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее действенные рычаги обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.

    5. Под собственные предметы ведения самоуправления  должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности.

    6. Реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.

    7. Одна из целей местного самоуправления - развитие у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно - правовых форм местного самоуправления.

    8. Сознательное участие граждан в управлении. Имеется ввиду такой аспект термина “ сознательность”, как готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.

    9. Необходимый уровень правосознания  граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.

    10. Наличие способности к активной  корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только  понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.

    11. Преобладание методов убеждения  над методами принуждения.

    12. Совпадение объекта и субъекта  управления. ¹²Для государственного же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.¹³

    13. Превращение местного сообщества  из участников управления в его первичных субъектов.¹⁴ Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна- самоуправляемая. ¹⁵