История развития местного самоуправления

в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. чело­век - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

в сельских районах - глава местного самоуправления (глава ад­министрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новый этап становления и развития в России местного само­управления, действительно современного муниципального управ­ления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубеж­ную практику, начался в стране в 1993 г.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. чело­век - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;

в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. че­ловек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);

в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. чело­век - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;

в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;

на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного само­управления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Хотя российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет закон, но и после при­нятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функци­онирующим в соответствии с установленными принципами и дан­ными правами. Ведь почти все государственные решения, касаю­щиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состоя­ние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благо­устройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственно­сти граждан за свою судьбу.

Процесс муниципальных реформ в России, можно разбить на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу госу­дарственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа рефор­мы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфе­ре. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Россий­ской Федерации назначенные главы местных администраций сло­жили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя норматив­ная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависи­мость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являлись на значи­тельное время основным фактором, сдерживающим развитие мест­ного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные уси­лия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономи­ческих основ местного самоуправления, являющихся гарантом обе­спечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» в 2003 году.

Организация местного самоуправления в Московской области в переходный период реализации Федерального закона № 131-ФЗ.

В ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ в Московской области число муниципальных образований в 2006 году достигло 378, из которых 36 городских округов, 36 муниципальных районов, 114 городских и 192 сельских поселения. При этом вновь образованными являлись 299 муниципальных образований (107 городских и 192 сельских поселения).

По результатам выборов, прошедших 4 сентября 2005 года, а также довыборов, проведенных в первом квартале 2006 года, избраны главы и Советы депутатов всех вновь образованных поселений, за исключением городского поселения Озеры.

2 ноября 2005 года принят Закон Московской области N 231/2005-ОЗ «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений на территории Московской области в переходный период». В результате поселения получили возможность с 1 января 2006 года приступить к решению части вопросов местного значения. Это наименее затратные полномочия - культура, библиотеки, сбор и вывоз бытовых отходов, благоустройство, озеленение и т.п.

Решение вопросов местного значения, не включенных в указанный перечень, в переходный период было оставлено за муниципальными районами. Однако район вправе передать такие полномочия поселению, равно как и поселение району. Использование такого механизма разграничения полномочий позволяет учитывать социально-экономическую и общественно-политическую ситуацию, складывающуюся в каждом конкретном муниципальном образовании.

Законом Московской области было определено, что установленный перечень вопросов местного значения поселений может быть изменен путем внесения изменений в областной закон либо путем принятия отдельного закона для конкретного поселения. С 1 января 2007 года в соответствии с Законами Московской области от 28.09.2006 № 156/2006-ОЗ и № 157/2006-ОЗ «вновь образованные поселения Мытищинского муниципального района и городское поселение Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района решали все вопросы местного значения, кроме формирования местных бюджетов и сбора местных налогов, самостоятельно.

С 1 января 2008 года вступили в силу 7 Законов Московской области, передающих 13 поселениям для решения все вопросы местного значения, предусмотренные статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

Опыт указанных поселений был использован при подготовке других поселений к вступлению в силу Федерального закона №131-ФЗ, а также дал возможность провести анализ готовности поселений к реализации своих полномочий в связи с вступлением в силу в полном объеме с 1 января 2009 года Федерального закона № 131-ФЗ.

В дальнейшем был реализован целый комплекс мероприятий в ходе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ. В течение переходного периода Правительством Московской области, центральными исполнительными органами государственной власти Московской области по своим направлениям, Московской областной Думой и главами муниципальных образований была проведена масштабная работа по подготовке муниципалитетов к реализации реформы местного самоуправления.

В частности:

Создана двухуровневая модель местного самоуправления.

К имеющимся 79 муниципалитетам в Московской области добавились 299 вновь образованных поселений. Таким образом, количество муниципальных образований Московской области увеличилось в 5 раз.

Сформированы органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Приняты все необходимые законодательные акты Московской области о выборах и обеспечено избрание 378 глав и более 4 200 депутатов представительных органов. Сформированы администрации всех вновь образованных поселений.

Cоздан Совет муниципальных образований.

Согласно требованиям Федерального закона № 131-ФЗ в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований образован и успешно функционирует Совет муниципальных образований.

В рамках его работы ежемесячно проводятся заседания Президиума Совета муниципальных образований, в которых принимают участие представители органов государственной власти Московской области. Ежегодно проводятся встречи всех глав муниципалитетов.

За время работы Совет муниципальных образований, который обладает правом законодательной инициативы, подготовил несколько предложений по совершенствованию федерального законодательства и внес ряд предложений по проектам законов Московской области.

Оказана правовая, организационная и методическая поддержка органам местного самоуправления.

Так, был принят 171 закон Московской области в сфере местного самоуправления, в том числе о статусе и границах муниципальных районов и городских округов (69), о разграничении имущества между районами и вновь созданными поселениями (62), о муниципальных выборах, о порядке решения вопросов местного значения вновь образованными поселениями в переходный период, о регистре муниципальных нормативных правовых актов и др.

На их основе подготовлены и приняты необходимые постановления Правительства Московской области и распоряжения Губернатора Московской области.

Данная работа способствовала тому, что вновь образованные поселения в установленный срок приняли уставы и иные необходимые для начала работы муниципальные правовые акты. Остальные муниципальные образования также привели уставы и иные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ.

Проведено обучение глав, депутатов и муниципальных служащих.

Учитывая тот факт, что для успешной реализации органами местного самоуправления своих полномочий необходимо наличие в их составе подготовленных сотрудников – работников муниципальных органов, Московская область приложила большие усилия по формированию кадрового состава муниципальных служб.

Так, созданы учебные центры по обучению, подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, в частности, работников финансовой сферы. Обучение проводилось на базе Российского Университета дружбы народов, Московского областного учебного центра «Нахабино», Королёвского института управления, экономики и социологии и других.

В течение переходного периода проведено обучение 120 глав муниципальных образований, 6 500 депутатов и муниципальных служащих.

Таким образом, в настоящее время высшее образование имеют 95 % глав муниципальных образований.

Кроме того, перед вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ в октябре-ноябре 2008 года в Учебном центре «Нахабино» проведены семинары в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований. В рамках данной работы по всем отраслевым направлениям функционирования местного самоуправления обучено 612 должностных лиц городских и сельских поселений Московской области.

Разграничено муниципальное имущество между муниципальными районами и вновь образованными поселениями.

Процесс разграничения имущества между муниципальными районами и вновь образованными поселениями завершен. Так, в течение 2007-2008 годов было принято 62 Закона Московской области о разграничении имущества.

Активное участие в данном процессе принимала Комиссия по содействию развития местного самоуправления в Московской области, на заседаниях которой в присутствии заинтересованных сторон решались спорные вопросы по разграничению имущества.

Таким образом, муниципальные районы передали все имущество, которое в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ должно находиться на уровне поселений.

При этом в соответствии с федеральным законодательством за муниципальными районами остается право на распоряжение земельными участками, собственность на которые не разграничена, а городские и сельские поселения принимают решения по распоряжению земельными участками, находящимися в собственности соответствующих поселений.

Проведены работы по финансовой поддержке муниципальных образований.

Во-первых, Министерством финансов Московской области значительное внимание уделено обучению сотрудников финансовых служб муниципалитетов. Так, на базе Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Королевский институт управления, экономики и социологии» организованы курсы повышения квалификации. Занятия на указанных курсах проводились практикующими работниками Министерства финансов Московской области по тематике, максимально приближенной к практике работы по составлению и исполнению местных бюджетов

Кроме того, муниципальным образованиям перечисляются значительные финансовые средства в виде межбюджетных трансфертов. Так, только за 2008 год выделено: