История развития местного самоуправления

В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»:

обеспечение городского населения продовольствием;

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

охрана порядка;

обеспечение города необходимыми припасами;

охрана городских зданий, строительство нужных городу пло­щадей, пристаней, амбаров, магазинов;

увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. уста­навливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собра­ния входило:

выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;

представление губернатору своих соображений о нуждах города;

издание постановлений;

подготовка ответов на предложения губернатора;

исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Собрание «общества градского» могло собираться лишь с раз­решения генерал-губернатора или губернатора один раз в три года в зимнее время.

Однако в провинции реализация Городового положения стол­кнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собра­ние всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после от­мены крепостного права Александр II подписал указ правительству­ющему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправ­ления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - вы­борность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контроли­ровал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий пла­тежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

1 января 1864 г. было учреждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому «Положению» зем­ства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемы­ми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, за­кон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; сюда же включались и жители, которые имели годо­вой доход до 6 тыс. рублей.

Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов. прово­дили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, име­ющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).

Тре­тья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

Поданным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено земство) помещики-дворяне и чиновники среди уездных «гласных» составляли около 42 %, крестьяне — более 38, купцы - свыше 10, представители других сословий - около 10 %.

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия «По­ложения» начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярос­лавская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская.

Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с состоявшими при них учреждениями.

Земское собрание состояло из:

земских гласных;

членов по должности (председателя управления государствен­ным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позд­нее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Обязанности земства делились на две группы - обязательные и необязательные:

К числу обяза­тельных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этап­ная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение под­вод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников.

Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Накануне Февральской революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей.

Жизнеспособность земства обеспечивалась его двумя основными принципами: самоуправлением и самофинансированием.

Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в из­брании руководящих органов, в формировании структур управле­ния, определении основных направлений своей деятельности, под­боре и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

После Октябрьской революции началась повсеместная ликвида­ция земств (большевики считали земское самоуправление наследи­ем буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализ­ма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государ­ство по своей природе централизованное.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью рос­сийской муниципальной школы:

принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономическо­го развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;

принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной за­дачей органов местной власти являлось удовлетворение перво­очередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;

принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффектив­ности использования их данным уровнем);

принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). При­чин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. город­ского и земского образования, здравоохранения, культуры.

К сожалению, накопленный до революции опыт местного управ­ления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, за­быт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти.

Местное самоуправление в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представ­ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди­ного государственного аппарата.

Октябрьская революция внесла коренные изменения в форми­рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, сол­датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян­ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве они опирались в своей деятельности не на за­конодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и го­родских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. дей­ствовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых соци­алистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимос­вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе­нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста­навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и го­родские органы, местного самоуправления функционировали па­раллельно местным Советам, при этом они не всегда противопо­ставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов опреде­лялись следующим образом:

проведение в жизнь всех постановлений высших органов совет­ской власти;

принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;

разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все до­ходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ­ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де­ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь­ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули­рующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений у местных Советов по­являются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, пла­ты за жилье и другие коммунальные услуги.

В целом же периоду деятель­ности Советов были присущи:

некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;

расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правитель­ственных структур, формирование специальных органов управ­ления коммунальным хозяйством;

попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны пра­вящей партии;

формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;

создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей опре­деленную «автономизацию» местных Советов.

В 60—80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправ­ления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельно­сти Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтав­ской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселко­вых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальней­шему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Вер­ховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого ре­зультата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые пра­ва Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

Система местного самоуправления в СССР, в том числе и в Российской Федерации в 80-е гг. XX в. Характеризовалась следующим образом. По Конституции СССР 1997 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы эко­номического и социального развития и местный бюджет; осу­ществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обе­спечивать соблюдение законов, охрану государственного и обще­ственного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обо­роноспособности страны.