Источники муниципального права

Федеральный закон о местном  самоуправлении также предусматривает  особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных  образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (15).

Существенным изменениям подверглись и организационные  основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном  самоуправлении 1995 г. допускалось существование  десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации.

В связи с этим можно  отметить, что Федеральный Закон  о местном самоуправлении 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все вопросы организации  местного самоуправления.

Непосредственно в развитие Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. приняты следующие федеральные  законы: «О государственной регистрации  уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ.

Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного  характера. Так, полномочия органов  местного самоуправления в земельной  сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере образования — в  Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1; в сфере гражданской  обороны — в Федеральном Законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ; в сфере охраны атмосферного воздуха  — в Федеральном Законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ и т.д.

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации  местного управления.  Наиболее известными являются Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1; Постановление Государственной Думы «О проекте Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в Российской Федерации”» от 10 июля 1996 г. № 528-ПГД.

Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: «О Конгрессе  муниципальных образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281; «Об  утверждении Основных положений  государственной политики в области  развития местного самоуправления в  Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370; «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 ноября 2003 г. № 1395; Письмо «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 2004 г. № Пр-1433.

Правительством РФ по вопросам местного самоуправления был также  принят ряд постановлений, среди  которых можно назвать следующие: «О Федеральной программе государственной  поддержки местного самоуправления»  от 27 декабря 1995 г. № 1251; «О некоторых  мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления»  от 27 июня 1996 г. № 755 и др.

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы  в самых различных актах федеральных  министерств и ведомств.

4. Региональное  законодательство

В соответствии с п. 2, 4, 6 ст. 76 Конституции РФ, субъекты федерации  вправе самостоятельно за рамками общероссийского  законодательства определять принципиальные устои местного самоуправления на своей  территории. Эти акты должны соответствовать  положениям общероссийского законодательства. Субъекты Российской Федерации вправе законодательно регулировать те сферы  местной жизни, которые в области  их правового регулирования относятся  исключительно к ведению субъектов. В этой ситуации уже акты самой  Федерации должны соответствовать  актам ее субъектов.

Субъекты РФ должны признавать для себя обязательными нормы  Конституции РФ и федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и соизмерять с ними свои законодательные акты. На базе норм конституций республик в составе РФ, уставов других субъектов, посвященных регулированию местного самоуправления, принимаются законодательные акты субъектов Федераций.

5. Муниципальные правовые акты

Муниципальный правовой акт  или акт местного самоуправления – это «решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов  Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер» (ст. 2 ФЗ РФ № 131-ФЗ).

Из статьи 43 Федерального закона РФ № 131-ФЗ от 06.10.2003 узнаем, что в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального  образования;

2) правовые акты, принятые  на местном референдуме (сходе  граждан), нормативные и иные правовые  акты представительного органа  муниципального образования;

3) правовые акты главы  муниципального образования, постановления  и распоряжения главы местной  администрации, иных органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления, предусмотренных  уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования  и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном  референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в  системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются  на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Глава местной администрации  в пределах своих полномочий, установленных  федеральными законами, законами субъектов  РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного  органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с  осуществлением отдельных государственных  полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также  распоряжения по вопросам организации  работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (15).

Таким образом, муниципальные  правовые акты – нормативные установления, прямо регулирующие общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).

6. Договорные источники

Определенное место в  системе источников муниципального права занимают нормативные договоры. В 90-е годы XX в. активно заключались  договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъектов Федерации о  разграничении предметов ведения  и полномочий, предметом которых  были и вопросы местного самоуправления. Так, п. 1 ст. 2 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г. определялась необходимость разграничения полномочий исполнительных органов власти РФ и Республики Саха (Якутия) в сфере разработки и реализации общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 27 мая 1996 г., в частности, к предметам совместного ведения сторон Договора были отнесены формирование финансовой и экономической основы местного самоуправления в области и в округе (ст. 2), право областных и окружных органов власти устанавливать административную ответственность за нарушение актов органов местного самоуправления (ст. 10) (12).

Однако в настоящее  время практика заключения таких  договоров и соглашений в связи  с негативным отношением к ним  федерального центра пошла на убыль. Наблюдается процесс расторжения  ранее заключенных договоров. В  деле разграничения предметов ведения  и полномочий федеральный центр  делает ныне акцент не на договорном, а  на законодательном механизме. В  то же время договорная практика разграничения  предметов ведения и полномочий крайне важна в так называемых сложноустроенных субъектах Федерации (Иркутская, Тюменская области), в  состав которых входят другие субъекты Федерации. И те, и другие имеют  равный статус, равные предметы ведения  и полномочия, в том числе в  сфере местного самоуправления. Представляется, что четко разграничить предметы ведения и полномочия в сложноустроенных субъектах Федерации без заключения договоров и соглашений невозможно.

Договорная форма используется муниципальными образованиями для  создания союзов (ассоциаций) муниципальных  образований, решения иных вопросов (11).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Источниками муниципального права являются правовые акты, в  которых устанавливаются, изменяются или отменяются правовые нормы, направленные на регулирование муниципальных  отношений. К важнейшим источникам муниципального права РФ относится Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.

Внутрироссийская система  источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных  уровня нормативно-правовых актов.

К первому уровню относятся  нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.

Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции  РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления. Однако особое значение имеют положения статей 12, 130, 131, 132 и 133.

Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные  законы, содержащие нормы муниципального права.

Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон  от 06.10.2003 № 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Наряду с ФЗ № 131 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы.

К источникам муниципального права федерального уровня относятся  также:

1. указы Президента РФ, содержащие нормы  муниципального права и действующие в настоящее время;

2. нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления;
3. постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права;
4. постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.

Ко второму уровню источников муниципального права относятся  нормативные правовые акты субъектов  РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах  депутатов представительных органов  местного самоуправления, глав муниципальных  образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к  этой группе нормативно-правовых актов  состоит в том, чтобы они не противоречили Конституции РФ (федеральным  законам в части, касающейся общих  принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ).

Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся  локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения  на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).