Гамбургский счет местному самоуправлению

     Гамбургский счет местному самоуправлению

     В 1928 году увидел свет сборник литературно-критических статей Виктора Шкловского «Гамбургский счет», в котором он вводит очень интересное концептуальное выражение. «"Гамбургский счет - чрезвычайно важное понятие. Все борцы, когда борются, жулят и ложатся на лопатки по приказанию антрепренера. Раз в году в гамбургском трактире собираются борцы. Они борются при закрытых дверях и завешанных окнах. Долго, некрасиво и тяжело. Здесь устанавливаются истинные классы борцов, - чтобы не исхалтуриться" По сути, «Гамбургский счет» в современном упрощенном понимании значения этого выражения – объективно установленная истина.

     После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему государственной власти. К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение. По всей стране на местном уровне стали создавать местные Советы. После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

       В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов определялись следующим образом:

• проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
• принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
• разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
• объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

     Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

     Советском союзе к середине 20 века была налажена эффективная система государственного управления всей территорией. Местная власть получала плановое задание, участвовала в реализации поставленных партией целей. В селах и городах очень неплохо была налажена система обслуживания населения, на основе программ партии повсеместно строились школы, детские сады, предприятия и т.д.

     На  рубеже 90-х годов 20 столетия новые веяния коснулись местного самоуправления: власть почувствовала необходимость в переходе от административных методов управления к экономическому регулированию. «Новая власть» осознала пагубность излишней запрограммированности населения на коммунистической догме, не приемлемой более ни для государства, ни для его населения. Более того, на протяжении последних 70 лет органы местного самоуправления являлись лишь винтиками огромного государственного механизма. Пришло понимание и того, что практически не были развиты основы гражданского общества, которое базируется, в первую очередь, на основе существования различных общественных институтов и организаций, свободно отстаивающих права и представляющих интересы различных социальных групп населения на территориях.

     Первым  практическим шагом реформирования местного управления, внедрения нового для современной России (но давно распространенного в цивилизованных странах) подхода к нему стало принятие 9 апреля 1990 г. и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». С реформой 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация.

     Новый этап становления и развития в  России местного самоуправления, действительно современного муниципального управления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубежную практику, начался в стране в 1993 г. Была окончательно прекращена деятельность районных и городских Советов.

     Несмотря  на проводимые в сложных экономических и политических условиях реформы, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти. Именно проблемы экономического характера являлись и продолжают являться на значительное время основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В конце 90-х годов страна потерпела немало экономических потрясений. Шоковая терапия значительно ослабила экономический базис страны. С приходом к власти нового, второго по счету, президента РФ Путина В.В. начался период роста экономики государства и установления относительной политической стабильности. Чтобы не обременять такое многообещающее государственное развитие слаборазвитыми автономными органами местного самоуправления со своими финансовыми запросами, государство решило окончательно разобраться в вопросе поиска экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. Это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году, который начал действовать с 1 января 2006 года.

       На самом деле, я склоняюсь  к этому мнению, государство просто  избавилось от лишнего балласта. Ведь местное самоуправление, как основа Конституционного строя, формально было создано. Цель государственного уровня власти была достигнута. Все города федерального и областного значения, по сути, были под боком у государственной власти и туда, для сохранения стабильности, более ли менее спускались необходимые финансовые ресурсы. Интересы оставшейся 27% части населения, были совершенно не интересны субъектам государственного управления. Ведь по логике вещей, проблемами этой части населения теперь должно было заниматься местное самоуправление.

     В общем, на развитие местного самоуправления в период с 2003 по 2010 г.г. повлияли многие факторы, на которых мне бы хотелось остановиться поподробнее.

     Отсутствие  четкого понимания  идеи местного самоуправления, как со стороны власти, так и со стороны населения. В 2005 году ВЦИОМ провел свое очередное исследование на тему «РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЧТО МЫ О НЕЙ ЗНАЕМ». Всего было опрошено около 1600 человек. Выводы исследования подтвердили предположение, что респонденты неоднозначно трактовали понятие местного самоуправления: для 46% это – представительство государства на местах, предназначенное для исполнения распоряжений государственной власти, для 41% – форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Среди опрошенных с высшим и незаконченным высшим образованием преобладало мнение, что это форма народовластия (49% против 42%), среди остальных респондентов – что это представительство государства на местах, особенно популярно это мнение в группе с образованием ниже среднего (51% против 29%). После реализации этой реформы в городе, посёлке, где проживают респонденты, всё останется по-прежнему, считали 46% опрошенных. Ожидали каких-либо изменений 32% россиян, в их числе 15% прогнозировали положительные сдвиги, практически столько же, 17%, – отрицательные. Точка зрения, что всё сохранится таким, каким было до реформы, преобладало во всех типах поселения, особенно в сёлах (53%). Среди тех, кто предполагал, что грядут перемены, в сёлах чаще ожидали изменений в худшую сторону (+10, –16%), в крупных городах – в лучшую (+18, –13%).

     Часть членов муниципального сообщества понимает местное самоуправление как одну из основ государственного строя.  Другие -  как показатель развитости гражданского общества.  Третьи -  как защиту корпоративных интересов. Но большую часть составляют те,  кто пассивно и равнодушно взирает на местные реформы. Во-первых, такая ситуация связана с той разъяснительной работой в народных массах, которой по сути не было. Люди просто обособились от муниципальной власти, замкнулись. А единичные попытки жителей МО объединиться и выразить интересы местного сообщества чаще всего были неудачны и представлялись на суд общественности, которая отреагировала просто и логично на все эти процессы становления ОМСУ: «Мы не при делах. Нас никто не услышит». В таких условиях немаловажна была роль большинства руководителей и непосредственных представителей интересов жителей МО (депутатов), которые, в свою очередь, также не понимают сущности качественной стороны местного самоуправления.  Даже действия представителей органов власти федерального уровня,  связанных с реализацией процессов местного самоуправления,  зачастую сводятся к заявлениям: "делаю это так,  как могу". Таким образом,  как и много лет назад разноречивые взгляды на особенности развития местного самоуправления значительно осложняют решение проблем.  Под термином местное самоуправление, как правило, обозначается лишь власть на местах.

     Отсутствие  инициативы жителей  страны в появлении  органов местного самоуправления. Всю эту систему органов местного самоуправления просто насадили на наше огромное государство. Толком не были продуманы последовательные шаги по внедрению такой системы управления территорией, большое внимание в которой уделяется инициативам самих жителей. Ведь именно жители многих населенных пунктов, исходя из своих потребностей общественного представительства, должны были выдвинуть инициативу о создании органов местного самоуправления. Это, на мой взгляд, вполне нормальное и необходимое для нашего государства проявление существования гражданского общества. У нас общество просто было не готово к таким изменениям, не почувствовало необходимости. А федеральная власть, в свою очередь, решила, что создав законодательную базу, МСУ заработает само собой, как часы. В настоящее время на местном уровне наблюдается довольно парадоксальная ситуация: народ всё чаще выходит на митинги, протестует, что установленная государством система МСУ (в конечном счете, это так можно охарактеризовать) не устраивает его. Муниципальная власть, которая в свою очередь впала в большую зависимость от власти федеральной, всячески пресекает такого рода волеизъявления граждан и продолжает твердить: «К сожалению, у наших жителей пассионарное состояние». Уже стало совершенно нормальным, когда наши представители народа вспоминают о своих избирателях только перед выборами. По сути, у населения сегодня есть право, но отсутствует реальная способность на осуществление местного самоуправления.

     Отсутствие  реальной способности  на осуществление  МСУ. Разворованное за годы перестройки хозяйство многих муниципальных образований уже не составляло экономической основы развития территорий. Отданные на откуп местному самоуправлению налоги не позволяли и не возволяют обеспечивать финансовую самостоятельность органов местного самоуправления.

     Административная  реформа. В 2004 году было положено начало реализации очередной масштабной реформе – административной. Централизация власти, подобно советской построение вертикали власти, бюрократизация, бумажная волокита – всё это поставило местную власть в безвыходное положение. Для того, чтобы получить дотации, субвенции или субсидии, органам местного самоуправления необходимо организовать мощный документооборот. Теперь именно в написании различного рода программ, которые не отвечают требуемому качеству, и состоит работа ОМСУ. Депутаты теперь тоже вовлечены в эту бумажную волокиту. На каждой сессии представительного органа власти необходимо принимать целую массу нормативно-правовых актов. А заниматься вопросами населения и местных сообществ остается все меньше времени.

     Высокая зависимость ОМСУ от региональной и  федеральной власти. К настоящему времени муниципальная власть, благодаря проводимой в государстве административной реформе, стала очень зависимой от региональный властных структур. По сути, ОМСУ стали инструментом для осуществления необходимой государству политики. Региональная и федеральная власть все чаще лоббирует интересы крупных бизнесменов и олигархов, заинтересованных в дешевых ресурсах территорий, дополнительных мощностях, в налоговых преференциях и т.д. А межбюджетные трансферты стали в этом хорошим механизмом для органов государственной власти в реализации такого взаимодействия с местным самоуправлением: «Деньги дадим, если условия будут выполнены». В то же время, по данным статистических исследований, лишь 2% муниципальных образований в России являются бездотационными, то есть обходятся без регулярной финансовой «подкормки» из региональных бюджетов. Чуть больше тех, кто свел дотации и субсидии к минимуму. Тем не менее, крошечные на первый взгляд два процента в масштабах России – это несколько сотен районов, городов и поселков, которые не только научились обеспечивать себя самостоятельно, но и порой берут на себя ряд обязательств небогатого вышестоящего бюджета.

       Отсутствие должной государственной образовательной политики ударило и по местному самоуправлению. В период активных реформ, необходимы были новые специалисты, с новым типом мышления, способные работать с населением и принимать на себя ответственность за принятие важных для территории решений. В силу отсутствия таковых, муниципальные чиновники, стоящие у руля местной власти, действовали и принимали решения так, как могли и как понимали. Только к настоящему времени, более ли менее образовался пласт профессиональных управленцев. Хотя, нужно отметить, до сих пор государственные образовательные стандарты не соответствуют требованиям, предъявляемым к необходимым для местного самоуправления специалистам. Сегодня катастрофически не хватает специалистов, способных профессионально заниматься работой, связанной с постоянным диалогом между властью и местными сообществами.

     Диалог  «власть-власть», а  не «власть-население» по поводу реализации реформ местного самоуправления. В 2006 году тогда еще советник президента Сергей Николаевич Самойлов сделал, на мой взгляд, очень правильные выводы о формате диалога власти по вопросам развития местного самоуправления в нашем государстве: "пока о федеральном законе (№ 131)  говорим друг с другом мы - чиновники,  убеждаем друг друга в том,  что правильно,  что неправильно,  как лучше выстроить систему имущественных отношений,  улучшить финансовые,  межбюджетные, управленческую структуру и так далее.  Получается,  что мы как чиновники ищем систему,  удобную для собственных интересов и собственного управления".