Конституционно-правовые основы развития федерализма в условиях объединения субъектов Российской Федерации

    1. Историко-правовые аспекты развития федеративных отношений в России в контексте совершенствования правового статуса автономных округов, поскольку в современных условиях автономные округа выступают основными субъектами, участвующими в объединительном процессе, позволили сделать вывод о том, что в советский период федеративная форма государственного устройства использовалась как способ решения национального вопроса, субъектный состав Российской Федерации определяется историческим развитием государства.

    В Конституции РФ 1993 г. установлена определенная специфика конституционно-правового положения автономного округа. Согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Указаний на обязательную территориальную либо какую-то иную принадлежность автономных округов к областям или краю в Конституции РФ нет, а право выбора остается за автономными округами.

    2. Конституционно-правовой основой объединения субъектов Российской Федерации является Конституция Российской Федерации (ст. 5, 11, 65, 66, 72, 73, 76, 77, 78). Согласно ч. 2 ст. 65 Конституции РФ образование в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон № 6

    ФКЗ от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» закрепилтолько один способ образования в составе Российской Федерации нового субъекта - объединение двух или более граничащих между собой субъектов Федерации. Несмотря на то, что Конституции РФ не ограничивает способы образования нового субъекта Федерации и позволяет законодательнозакрепить такие способы образования новых субъектов в Российской Федерации, как разделение субъектов Федерации; выделение одного субъекта Федерации из состава другого; наделение статусом субъекта Федерации территории, не являющейся таковым.

    Кроме того, процесс объединения субъектов Российской Федерации на практике регулируется также договорами, заключаемыми между органами государственной власти объединяющихся краев, областей и автономных округов в переходный период.

    3. Объединение субъектов Российской  Федерации как современное направление развития федеративного устройства России представляет совокупность конституционно-правовых норм, входящих в правовой институт «Федеративное устройство Российской Федерации» конституционного права России и направленных на урегулирование федеративных отношений в Российской Федерации.

    4. Объединение субъектов Российской  Федерации является фактором  эффективности государственного  управления, т.к. уменьшение количества  субъектов объективно позволяет  решать проблемы управленческого характера вфедеративном государстве. В настоящее время наблюдается институциональность проведения модернизации России на основе объединения ее субъектов Федерации. Из этого следует легитимность модернизации государственного переустройства, что напрямую связано с принятием и доверием населения к процессу объединения субъектов Федерации. С укрупнением субъектов Федерации повысится эффективность государственного управления и, как следствие, укрепление основ конституционного строя Российского государства.

    Рассматривая объединение субъектов Российской Федерации как фактор эффективности государственного управления, можно сделать вывод, что объединение субъектов Российской Федерации позволяет урегулироватьобщественные отношения на основе волеизъявления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, добровольно согласившихся установить определенный порядок или выполнить взаимные действия, направленные на обеспечение и удовлетворение публичных интересов.

    5. С одной стороны, объединяющиеся  субъекты Российской Федерации в процессе объединения планируют получить максимальные финансово-экономические преференции. С другой стороны, наличие субъектов Российской Федерации с депрессивной экономикой чрезвычайно тяготит федеральный бюджет, которому предстоящее объединение сулит хотя и в дальней, но обозримой перспективе уменьшение размеров финансовой помощи объединенному субъекту.

    Кроме того, в нормативных правовых актах  субъектов Российской Федерации  должны отражаться социально-экономические  интересы граждан, проживающих на территории субъектов Российской Федерации, качество их жизнедеятельности и качество государственной власти.

    6. Объединение субъектов Российской  Федерации как конституционно-правовая  процедура представляет собой урегулированную конституционно-правовыми нормами совместную деятельность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных и выразивших волеизъявление об объединении, в результате реализации которого и проведения референдума на территории заинтересованных субъектов Российской Федерации образовывается новый субъект Российской Федерации.

    На  наш взгляд, процесс образования  нового субъекта Российской

    Федерации следует разбить на шесть основных этапов: 1) выдвижение инициативы образования нового субъекта Российской Федерации; 2) рассмотрение Президентом Российской Федерации предложений заинтересованных субъектов Российской Федерации; 3) предоставление Президентом Российской Федерации социально-экономических мер поддержки объединения заинтересованных субъектов; 4) проведение референдумов; 5) принятие федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации; 6) переходный период между прекращениемсуществования старых субъектов и образованием нового субъекта Российской Федерации.

    7. На основе анализа можно выявить  следующие особенности процедуры  образования нового субъекта:

    Во-первых, процедура образования нового субъекта начинается с направления предложений  по образованию нового субъекта в  адрес ПрезидентаРоссийской Федерации, которое должно быть обоснованным и содержать предполагаемое наименование, статус и границы нового субъекта, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта Федерации, изменения бюджетного законодательства в связи с образованием нового субъекта Федерации; функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории образуемого субъекта, формирование его органов государственной власти,правопреемство нового субъекта Российской Федерации. Данный перечень является открытым.

    Однако  анализ сложившейся практики вновь  образованных субъектов Российской Федерации свидетельствует о  том, что стартом к объединению  является издание Президентом Российской Федерации указа о социально-экономических мерах поддержки объединения заинтересованных субъектов. Таким образом, поддержка Президентом РФ интеграционного процесса, помимо политического, имеет и реальный финансово-экономический характер.

    Во-вторых, правом законодательной инициативы на внесение проекта закона об образовании нового субъекта обладает только Президент РФ. При этом в действующем законодательстве РФ не установлен срок, в течение которого Президент России должен внести проект закона на рассмотрение в Государственную Думу.

    В-третьих, предложение субъектов Российской Федерации, в которых представлено видение параметров будущего нового субъекта Российской Федерации, не являются обязательными, поскольку Федеральное  Собрание РФ при принятии федерального конституционного закона ими не связано, а действующее законодательство Российской Федерации не устанавливает необходимости полного учета предложений интегрирующихся субъектов.

    В-четвертых, главной особенностью процедуры  образования нового субъекта Российской Федерации является ее добровольность. Это проявляется в том, что инициатива образования нового субъекта Российской Федерации принадлежит субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти), решение об образовании нового субъекта Федерации и прекращение существования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации. Следовательно, конституционно-правовая процедура образования нового субъекта Российской Федерации носит демократический характер.

    Кроме того, конституционно-правовая процедура  образования нового субъекта Российской Федерации является демократической, поскольку ей присущи следующие черты:

    - добровольность объединения субъектов,  проявляющаяся в том, что инициатива  образования нового субъекта  Российской Федерации принадлежит  самим субъектам Российской Федерации (его органам законодательной (представительной) и исполнительной власти);

    - решение об образовании нового  субъекта Федерации и о прекращениисуществования объединяющихся субъектов Федерации принимается на референдуме субъектов Российской Федерации при условии, что более половины участников референдума во всех заинтересованных субъектах Российской Федерации проголосовали за образование нового субъекта Российской Федерации.

    8. На основании вышеизложенного  анализа сложившейся практики образования Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского краев и Иркутской области путем их объединения, можно обозначить следующие проблемы реализации объединительного процесса субъектов Российской Федерации:

    - на уровне вновь образованных  субъектов Российской Федерации не определен конституционно-правовой статус вошедших в их состав «автономных округов», они не являются ни полноценными административно-территориальными единицами, ни муниципальными образованиями. Вправоприменительной практике возникает неопределенность с термином «административно-территориальная единица с особым статусом» в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации;

    - образование новых субъектов  Российской Федерации повлекло  за собой появление новых правовых  систем субъектов Российской Федерации (правовая система Пермского края; правовая система Красноярского края; правовая система Камчатского края; правовая система Иркутской области; правовая система Забайкальского края) и новых систем законодательства субъектов Российской Федерации, а также принесло существенные изменения в законодательство объединившихся субъектов Российской Федерации, что требует устранения правовых коллизий между системами законодательства объединившихся субъектов Российской Федерации;

    - системы законодательства субъектов Российской Федерации характеризуются как несовершенные: имеются пробелы, обусловленные отставанием от изменений, происходящих в социально-экономической сфере и в федеральном законодательстве.

    Следовательно, в результате анализа практики образования Забайкальского, Камчатского, Пермского, Красноярского краев и Иркутской области путем объединения можно выявить следующие тенденции дальнейшего развития федеративных отношений в Российской Федерации, носящие как позитивный, так и негативный характер: