Управление стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций в системе обеспечения национальной безопасности России

     Журнал "Право и безопасность"

     Номер - 3-4 (8-9) Декабрь 2003г 

     Управление  стратегическими рисками чрезвычайных ситуаций в системе обеспечения  национальной безопасности России

     Воробьев  Ю.Л., Первый заместитель Министра МЧС  России  

     Важнейшими  целями развития цивилизации на различных  этапах ее существования было достижение все более высокого уровня жизни, обеспечение благополучия и безопасности. Эти приоритеты сохраняются и  сейчас, в начале XXI в., однако значение безопасности, ее вес в общей характеристике качества жизни в наше время значительно возросли. Можно уверенно утверждать, что обеспечение всесторонней безопасности личности, общества, государства и мирового сообщества стало приоритетом ближайших десятилетий, превратилось в одну из главных целей стратегии существования цивилизации в современных и прогнозируемых условиях.

     Научно-технический  и социально-экономический прогресс последних столетий радикально изменил  мир, существенно улучшив условия  труда, качество жизни, образования, культуры. Вместе с тем технологический  прогресс проявил свою негативную сторону, связанную с истощением ресурсных  возможностей Земли и экстенсивным характером их эксплуатации, рядом  кризисных явлений в социальной, экономической, политической сферах, а  также с появлением новых техногенных  угроз. Существенно усилилась взаимозависимость  природной и техногенной сфер.

     На  фоне перечисленных процессов в  последние годы проявляется еще  один феномен мирового уровня. Растущая взаимозависимость стран и народов  стала одним из важнейших явлений  в жизни человечества. Процессы глобализации наблюдаются во всех сферах жизнедеятельности. Различные составляющие этих процессов  носят как позитивный, так и  негативный характер. В негативном плане глобализация наиболее ярко проявилась в виде так называемых глобальных проблем, наиболее значимыми из которых  являются природные катастрофы, ухудшение  качества природной среды, демографический  императив, проблема войны и мира, международный терроризм, техногенная  безопасность.

     Одной из перспективных идей, которая намечает путь выхода из системного кризиса  цивилизации, является идея устойчивого  развития, состоящая в согласованном  решении проблем окружающей среды  и социально-экономического развития в рамках всемирного сотрудничества. Национальные стратегии устойчивого  развития в настоящее время разрабатывают  большинство стран мира. Всемирная  встреча в Йоханнесбурге, прошедшая  в 2002 г., ознаменовала начало перехода к практическим мерам. Многочисленные инициативы были продемонстрированы в  области решения проблем глобального  изменения климата, водных ресурсов, энергетики, сельскохозяйственного  производства, защиты от токсичных  веществ, сохранения биоразнообразия  и т.д. Решения Йоханнесбургской встречи знаменательны прежде всего тем, что вопросы безопасности официально признаны мировым сообществом компонентом устойчивого развития.

     Россия  предпринимает значительные усилия для создания экономических, политических, социальных и научных основ устойчивого развития страны и государств-партнеров. В 1996 г. была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, разработана соответствующая государственная стратегия. Первоначально основное внимание было уделено парированию экологических и экономических угроз. В настоящее время российская стратегия перехода к устойчивому развитию предусматривает решение вопросов обеспечения национальной безопасности.

     В последние годы ученые и специалисты  Совета Безопасности РФ, РАН, МЧС России и ряда других министерств и ведомств РФ уделяют повышенное внимание разработке новой концептуальной основы государственной  политики, направленной на обеспечение  устойчивого развития и национальной безопасности страны в новых исторических условиях. Необходимость этого связана  с системным характером угроз  национальной безопасности. Доказательством  данного положения могут служить  оценки индикаторов социально-экономического развития страны, выполненные специалистами  Института социально-политических исследований РАН.

     Сравнение с принятыми в мировой практике предельно допустимыми уровнями показывает, что целый ряд ключевых показателей состояния безопасности России находится в закритической  области. В данной ситуации требуется  особый подход к принятию решений  на государственном уровне. На наш  взгляд, такой подход может быть разработан на основе концепции стратегических рисков (СР). Краеугольным камнем этой новой концепции являются теория и система управления риском, которые применительно к сфере национальной безопасности трансформируются, соответственно, в теорию и систему управления СР.

     Может возникнуть вопрос, почему именно МЧС  России ставит проблему исследования и управления СР? Если рассматривать государство как целостный организм, то факторы СР возникают во всех сферах его жизнедеятельности, причем постоянно происходит их взаимодействие. Кризисные явления или даже эволюционные процессы в экономической, политической или социальной сферах могут приводить к изменению в тенденциях проявления чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера. Вовремя выявить такие закономерности и тенденции - значит получить мощный инструмент предупреждения ЧС и смягчения их последствий.

     Одним из примеров, когда эволюционные процессы инициируют рост частоты и масштабов  природных и техногенных ЧС, является глобальное изменение климата. По мнению российских и зарубежных экспертов, глобальное потепление может привести к изменению экстремальных метеорологических  и климатических условий на территории России. Возможны изменение режима стока рек и рост вероятности  крупных наводнений. Негативные последствия  ожидаются также в связи с  повышением уровня подземных вод  и заболачиванием, что может привести к увеличению числа ЧС на шахтах и других подземных сооружениях. Но наиболее серьезные последствия  будут вызваны потеплением в  северных регионах России. Оттаивание мерзлых пород может привести к необратимым природным процессам, росту числа техногенных ЧС из-за обрушения зданий и сооружений, повреждения  коммуникаций.

     Определение стратегических рисков

     В сфере национальной безопасности объектом управления могут стать СР, которые представляют собой угрозы национальной безопасности и устойчивому развитию страны. Под СР понимаются такие сочетания вероятностей возникновения соответствующих кризисных явлений, процессов, катастрофических ситуаций и их возможных последствий, проявление которых приводит к существенному снижению уровня защищенности личности, общества и государства.

     Принципиальными особенностями категории  СР являются:

     1) вероятностный характер угроз,  которые обусловлены не только  существующими и потенциальными  источниками и факторами опасности,  но также недостаточно эффективной  защитой общества и окружающей  его природной среды от их  воздействий; 

     2) измеримость и, соответственно, количественная  интерпретация угроз; 

     3) выделение только тех рисков, которые представляют угрозу  национальной безопасности и  устойчивому развитию на средне- и долгосрочную перспективу, соответственно, на 5, 10 лет и более. 

     Исходя  из предложенной выше трактовки, цель управления в сфере национальной безопасности можно сформулировать как предотвращение или снижение до приемлемого уровня СР, направленное на обеспечение устойчивого развития, в том числе безопасности личности, общества и государства.

     В качестве механизма достижения цели выступают политические, административные, правовые, экономические и технические  решения, а обратной связью в системе  управления - мониторинг стратегических угроз и вызовов с передачей  соответствующей информации в органы государственной власти.

     Состав  стратегических рисков

     Важной  и сложной проблемой управления является определение состава СР. Решение указанной проблемы предполагает, с одной стороны, определение жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые испытывают и могут испытывать угрозы опасного воздействия. С другой стороны - структуризацию этих угроз по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны.

     Как правило, для этой цели используются экспертно-аналитические методы, на основе которых специалисты в  области анализа риска в конкретных сферах жизнедеятельности, таких как  политика, экономика, здравоохранение  и т.д., выявляют и дают количественную оценку значимости угроз для национальной безопасности и устойчивого развития. На ее основе далее устанавливают  приоритеты таких угроз. Кроме этого, необходимо также выяснить общественное мнение о значимости СР и сопоставить эти результаты субъективной оценки риска населением с приоритетами угроз, установленными экспертами.

     Исследование  общественного восприятия СР и его сравнение с результатами оценки экспертов является предметом специального анализа. В ходе первого этапа научно-исследовательской работы, выполняемой Центром стратегических исследований МЧС России с участием ряда институтов РАН, была выполнена предварительная оценка и прогноз СР. В качестве источников и факторов угроз национальной безопасности и устойчивому развитию страны экспертами были выделены основные сферы жизнедеятельности государства: политическая, экономическая, социальная, природно-техногенная и научно-техническая.

     Количественный  подход позволяет трансформировать стратегические угрозы в СР. Соответственно, часть задач управления национальной безопасностью трансформируется в  управление СР. Процесс государственного управления в рассматриваемой сфере  должен включать два этапа: оценку и  прогноз СР, снижение их уровня до приемлемого.

     В общем виде цель управления СР может быть сформулирована как решение двуединой задачи, включающей обеспечение устойчивого развития и национальной безопасности государства. При этом предполагается, что кризисы, ЧС и их преодоление - объективный компонент процесса развития, который, наряду с негативными сторонами, содержит в себе новые возможности развития общества.

     Первоочередные  задачи по обоснованию приоритетов  СР как целей управления включают определение системообразующих связей, перечень угроз и степень реализации опасностей в средне- и долгосрочной перспективе. Результатом решения перечисленных задач является ранжированный перечень СР.

     Получение ранжированного перечня угроз национальной безопасности на общей количественной основе позволяет сравнивать указанные  угрозы. Кроме того, данный подход дает возможность количественной интерпретации  критерия управления безопасностью  как определенной меры снижения уровня СР.

     Исследования, выполненные организациями РАН  и МЧС России, позволили выделить и ранжировать около 40 факторов СР в основных сферах жизнедеятельности государства. Выполненная идентификация факторов стратегических угроз скорее носит характер "фотографического снимка" и дает представление о наборе значимых угроз на текущий момент. Как сами угрозы, так и их место в ранжированном ряду могут меняться со временем, зависеть от множества факторов. Приведем несколько примеров.

     В течение последних лет существенно  возросла значимость терроризма как  фактора стратегических угроз национальной безопасности. После захвата заложников в Москве в октябре 2002 г. стало  понятно, что терроризм должен рассматриваться  не только как потенциальная возможность  отдельных акций, но и как систематическая  широкомасштабная угроза, затрагивающая  политические, экономические и социальные интересы государства.

     Другим  примером может быть развитие энергетического  кризиса зимой 2003 г. в сфере жилищно-коммунального  хозяйства. Ошибки в проведении реформы  жилищно-коммунального хозяйства, злоупотребления, неправильное определение приоритетов  данной реформы привели к тому, что из рутинной проблемы технической  надежности задача обеспечения устойчивого  теплоснабжения превратилась в предкризисную  межрегиональную проблему, решением которой приходилось заниматься Президенту и Правительству РФ. Налицо перерастание частного риска в СР.

     Последний пример связан с природными экстремальными явлениями. Произошедшие за последние  годы катастрофические наводнения в  Якутии и на юге России привели  к масштабным последствиям. Только прямой ущерб от наводнений в Южном  федеральном округе в 2002 г. составил более 15 млрд 0руб., что заставило приостановить финансирование целого ряда федеральных программ, а также переоценить значимость данного фактора как стратегической угрозы.

     Система управления стратегическими  рисками 

     В самом общем виде система управления СР включает два уровня принятия решений: федеральный и региональный, а  также соответствующие механизмы: политические, правовые, административные, экономические, научно-технические  и др. Для каждого из уровней  должны быть определены соответствующие  полномочия по принятию решений: на федеральном - по управлению внешними и внутренними  СР, на региональном - внутреннимирисками.

     Подготовка  указанных решений требует соответствующих  методических рекомендаций и информации, обеспечивающей решение ряда взаимосвязанных  задач, включающих идентификацию и  оценку частных и интегральных стратегических угроз, а также выбор методов  их снижения и разработку комплексной  программы обеспечения национальной безопасности.

     Решение этих задач основано, главным образом, на использовании экспертно-аналитических  методов, хорошо зарекомендовавших  себя при оценке рисков, связанных  с природными и техногенными опасностями.

     Следует отметить, что эффективное управление СР невозможно без формирования всеобщей культуры безопасности на всех уровнях социальной структуры общества, но в первую очередь это относится к лицам, принимающим стратегические государственные решения. По существу, это задача формирования национального менталитета, в котором риск должен стать мировоззренческой, ценностной категорией.