Система державної служби в країнах з Федеральним типом адміністратпвно-державного управління (Німеччина, США)

Система просування по службі строго регламентується законом. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальною перевіркою і відповідною оцінкою, або складанням спеціального іспиту) і принципі поступового просування (не можна «перескакувати» через черговий ступінь). Виключення з цих правил допускається лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрів.

Особливе  місце в підвищенні по службі займає політичний статус чиновника. Обов'язок вірності - це насамперед вимога політичної вірності, причому в самому широкому сенсі. «Чиновник служить усьому народу, а не окремій партії. Він виконує свої обов'язки сумлінно і поза зв'язком з партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про загальні інтереси та благо».

Сполучені Штати Америки. У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США проходив досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду. Майже до початку розгорнутої індустріалізації та перемоги Півночі над сепаратистами Півдня в громадянській війні на значній території США штати і графства були чи не єдиними органами державної влади, що привело до виникнення традицій місцевого самоврядування.

Значну роль у формуванні децентралізованої  федеральної держави відіграли  конституційні передумови. Із самого початку утворення федерації  в США почалися гострі дебати про те, яку роль має грати федеральна адміністрація. Передбачалося, що національний уряд і федеральна адміністрація будуть займатися тими проблемами, які штати не зможуть вирішити самостійно. Відповідно до конституції вони мали займатися регулюванням національної економіки, зовнішньою політикою, обороною, а також захистом цивільних прав населення. Федеральні влади наполягали на тому, щоб національне законодавство мало зверхність над законодавством штатів. Так само національна виконавча влада (частиною якої є федеральна адміністрація) не повинна була знаходитися під контролем влади штатів.

Проблема  пошуку правильного балансу влади  між центральною державною адміністрацією і владою штатів дотепер залишається  відкритою. Розглянемо докладніше сучасну  організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, які займають посади, що відповідають заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.

Основною  функцією урядових департаментів є  проведення законодавчої та виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані  конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, оскільки департамент повинен розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, потрібну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто лише спрямовує діяльність, і бюрократія має можливість засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (чи інтересам тих, хто має вищу виконавчу владу).

Урядові департаменти поділяються на бюро, які найчастіше очолюють професійні чиновники, а не призназначені особи. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро володіють великою  дискреційною владою, незважаючи на те, що вони повинні діяти в межах постійного законодавства та адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика переважає на всіх відомчих рівнях.

Федеральні  агентства виконують частіше  одну, але дуже складну функцію, яка  іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів відверто ідеологічне. Його функція полягає  в тому, щоб представляти США в сприятливому світлі і завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство з аеронавтики і дослідження космічного простору, яке було організоване для координації американських досліджень у космосі. Кожне агентство очолює один адміністратор, якого призначає президент і якого він може зняти з посади.

Федеральні  корпорації, що належать уряду, є об'єднанням урядових агентств і підприємств  приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій призначає президент (за згодою сенату), вони володіють значною автономною владою. Корпорації можуть, наприклад, прийняти власне рішення, як розподілити і куди направити фонди, що асигнувала законодавча влада. Багато корпорацій починають велике будівництво суспільних споруд, які навряд чи змогли б фінансувати приватні фірми. Подібним чином не зважилась би жодна приватна корпорація покрити витрати Міністерства зв'язку. Федеральні корпорації діють згідно з основними керівними напрямами, установленими конгресом. Лише незначна кількість корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій.

Незалежні постійні агентства створено для економічної  регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають впливову владу, отриману від конгресу. Наприклад, конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не гарантується їх безпека. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій у минулому були співробітниками приватних підприємств і тому більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. Федеральна енергетична комісія, наприклад, витримує постійні атаки з боку тих, хто вважає, що вона складається переважно з представників промисловості і захищає їх інтереси, а не інтереси споживачів. У цій критиці є частка правди, але треба визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють.

На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечувати централізацію та координацію кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. У компетенцію бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо удосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то її повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в сфері наймання, звільнення і проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг».

Професійні  цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку  за 18 категоріями Генеральної схеми  посад відповідно до складності і  відповідальності роботи і ступеня  участі кожної категорії в процесі  прийняття рішень і управління. Характеристика та опис кожної з 18 посадових категорій затверджено в законодавчому порядку.

Систему звань (чи систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщена з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри за своїм розсудом. За задумом Джонсона це має наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва.

За законом 1978 р. систему призначень адміністраторів  затверджено як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів  являє собою закритий корпус чиновників, що формується не тільки із службовців категорій 16-18, але і частково з осіб, які займають «патронажні» посади. Однією з характерних ознак цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: високої заробітної плати, преміальної системи, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити «верхівку» чиновництва до політичної еліти і цим запрограмувати певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів.

Особлива  увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США. За порушення закону службовець може бути відсторонений від роботи на ЗО днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.

Таким чином, на відміну від Німеччини, у США політична активність більшості державних службовців дуже обмежена. Винятком є лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.

Цікаво, що в  Сполучених Штатах немає системи  адміністративних судів, як у Німеччині. їх функцію виконує Рада із захисту  системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Вона заслуховує і приймає рішення щодо скарг службовців і за потреби дає наказ про корегувальні і дисциплінарні дії щодо державного службовця чи установи.

Існує також Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певну заборонену законом кадрову практику. Це стосується випадків, коли:

— заборонена   кадрова   політика   має   місце   у   федеральних установах;

— федеральний  службовець подає «сигнал тривоги» про порушення закону, неправильне  управління, розтрати, зловживання  владою чи небезпеку суспільному  благополуччю;

— федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність, чи навпаки, необгрунтовано обмежується їх політична діяльність.

Кожний державний  службовець захищений від покарання  за «сигнал тривоги», за винятком розкриття  інформації, визнаної секретною і  забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада подає конгресу і президенту, а копію звіту - службовцю, що подав «сигнал тривоги».

Закон про  реформу цивільної служби 1978 р. включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексу кожний державний службовець США повинен: ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності стосовно окремої людини, партії чи державного департаменту; захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не порушувати їх чи ухилятися від їх виконання; виконувати   повноцінну  денну  роботу  за   повноцінну денну оплату, прикладати максимальні фізичні та розумові зусилля для виконання своїх обов'язків; знаходити   і   використовувати   найефективніші та економні способи виконання завдань; ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага та привілеї за винагороду чи без неї; ніколи не надавати собі і членам своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, що можуть бути створені певними людьми для впливу на виконання державних обов'язків; не давати особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, що могло б бути пов'язане з громадським обов'язком; не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків як засобу домагання особистої вигоди; не бути залученим ні в який бізнес з урядом, ні прямо, ні опосередковано, оскільки це несумісно зі свідомим виконанням службових обов'язків; викривати корупцію скрізь, де вона виявляється; дотримувати   цих   принципів,   усвідомлюючи,   що   державна служба - це довіра.

Оцінюючи  цей «кодекс етики» чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, що відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція і протекціонізм продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США, про що свідчать скандальні історії, що періодично з'являються у засобах масової інформації.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список літератури :

1. Державне управління, державна служба і місцеве самоврядування / Кол. авт.; За заг. ред. О. Ю. Оболенського. — Хмельницький: Поділля, 1999. — 568 с.
2. Оболенський О. Ю. Державна служба: Навч. посібник. — К.: КНЕУ, 2003.
3. Новіков Б. В., Сініок Г. Ф., Круш П. В. Основи адміністративного менеджменту: Навч. посіб. - К. Центр навчальної літератури", 2004. - 560 с.
4. Василенко И.  А.  Административно-государственное  управление в странах Запада:  США, Великобритания, Франция, Германия: Учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Логос, 2000. - 200 с.
5. Жигалов В. Т., Шимановська Л. М. Основи менеджменту управлінської діяльності. - К.: Вища шк., 1994. - 220 с.
6. Хміль Ф. I. Менеджмент. - К.: Вища шк., 1995. - 340 с.
7. Фомичев .Административный менеджмент.- М.: Дашков, 2003
8. Орлов А. И. Менеджмент. -- М.: Издательство «Изумруд», 2003. -- 298 с