Система державної служби в країнах з Федеральним типом адміністратпвно-державного управління (Німеччина, США)

Серцевиною її проблем  є особисті цінності управлінців. Етична поведінка державних службовців значно впливає на довіру звичайних людей до дій уряду та до їх соціальної відповідальності. Державний службовець у спілкуванні з громадянами повинен постійно відчувати себе представником влади, мати свій імідж, який базується на таких якостях, як професіоналізм, державна позиція, інтереси. Особисті якості (темперамент, відповідальність, дисциплінованість), біографія, коло спілкування, ораторське мистецтво, зовнішній вигляд, міміка, стиль мислення — все це становить поняття іміджу.

Предметом та продуктом  праці в управлінні є інформація. Для аналітичної діяльності — це різнопланова інформація про стан справ у певній сфері.

Важливою умовою ефективної діяльності є вміння кваліфіковано збирати та обробляти інформацію. Державні службовці постійно використовують різні методи збирання інформації. Головні серед них:

• аналіз статистики та вивчення офіційних документів, особисті спостереження;
• соціологічні опитування;
• соціальні експерименти.

Застосування раціональних методів статистичної обробки інформації, особливо за допомогою сучасних комп’ютерних технологій, вміння максимально їх використовувати для збирання, накопичення, класифікації та оброблення інформації — це важливий елемент професійної компетентності сучасного державного службовця. Суттєвим інструментальним засобом ефективної аналітичної діяльності державних службовців є висока культура діловодства: вміння правильно оформляти, класифікувати та зберігати різні види і типи інформаційних та аналітичних документів, уміння користуватися літературою, документальними архівами, аудіовізуальними документами. Особливим завданням багатьох службовців державного апарату на всіх рівнях (від районного до центрального) є контроль, аналіз та регулювання діяльності певних підприємств та установ (промислових та комунальних підприємств, навчальних, медичних закладів, лікарень тощо). Для ефективної реалізації контрольно-аналітичних функцій за певними сегментами економічного, соціального та культурного життя необхідно:

• знати відповідне законодавство та інші нормативні документи, які регламентують діяльність певних підприємств, установ;
• знати технологічну та організаційно-управлінську специфіку їх діяльності;
• володіти основними методами контролю (статистичний аналіз, фінансово-економічний аналіз, техніко-технологічна експертиза, соціологічний аналіз).

Державний апарат не тільки аналізує проблеми та ситуації і готує проекти управлінських рішень. Після того як ці рішення ухвалені вищим політичним керівництвом, службовці державного апарату повинні організувати їх реалізацію. Тому організаційно-управлінські функції є невід’ємною і надзвичайно важливою складовою діяльності державного апарату. Вирізняють дві групи організаційно-управлінських функцій:

• зовнішні (організація виконання державних рішень окремими громадянами, групами громадян, підприємствами, установами тощо);
• внутрішні (організація діяльності працівників державного апарату та окремих його структурних підрозділів).

Характерною рисою зовнішньої організаційно-управлінської діяльності державного апарату є опора переважно  на законодавчо-нормативне регулювання, стимулювання та ціннісно-орієнтаційне регулювання. Можливості прямого командно-адміністративного впливу на ділову поведінку окремих суб’єктів обмежені. Зовнішні організаційно-управлінські функції реалізуються за допомогою цілого комплексу як прямих, безпосередніх (правове та нормативне регулювання, контроль за дотриманням законів і нормативів та відповідні санкції, виконання прийнятих рішень, кадрова політика тощо), так і непрямих засобів (пропаганда, навчання, стимулювання, виховання, формування певних ціннісних орієнтацій, відповідного соціально-психологічного клімату, певної суспільної думки, традицій тощо).

Державні службовці  повинні володіти знаннями та практичними навичками організації виконання рішень, координації діяльності різних юридичних та фізичних осіб, які відповідають за  реалізацію окремих елементів державних рішень тощо. Особливе значення має оволодіння технікою ефективного контролю за виконанням прийнятих рішень.

Процес оволодіння управлінським  мистецтвом значно складніший за оволодіння іншими функціями. Надзвичайно важливою є здібність державних службовців самостійно аналізувати конкретні ситуації та знаходити певну міру між різними альтернативами. Тільки гнучке і критичне, діалектне мислення може бути надійним захистом проти бюрократизму. Адже бюрократичні риси в діловій поведінці, такі, наприклад, як формалізм, безвідповідальність, тяганина тощо, — це не що інше, як втрата почуття системності, комплексності та перспективної цільової орієнтації під час реалізації своїх функцій.

Службовець, який орієнтується на ситуацію в процесі розробки та реалізації управлінських рішень, — це не тільки професійно грамотний виконавець положень законів, нормативів, інструкцій, а й одночасно дослідник, експериментатор, який постійно самостійно веде пошук оптимальних підходів при вирішенні тих чи інших проблем.

Для того щоб успішно  вирішувати завдання, які пов’язані  із задоволенням багатопланових потреб та інтересів громадян, потрібно:

по-перше, знати законодавче поле, права та обов’язки громадян і різних державних та приватних інституцій, причетних до потреб різних категорій громадян, уміти аналізувати та прогнозувати їх динаміку;

по-друге, знати психологію особи та міжособові взаємодії, соціальну психологію міжособистісних стосунків, відносин та конфліктів;

по-третє, володіти технікою психодіагностики особи та соціально-педагогічними методами впливу на її поведінку.

Реалізація перелічених  вище функцій (аналітичних, соціально-консультативних, організаційно-управлінських) спирається на інтенсивну комунікацію державних службовців: як по горизонталі (комунікації з колегами, працівниками інших підрозділів, різних підприємств, установ), так і по вертикалі (спілкування з керівниками і підлеглими); як усередині установи (внутрішня комунікація), так і за її межами (зовнішня комунікація); як у письмовій формі, так і в усній; як контактну (безпосередня міжособова комунікація), так і опосередковану (ділове листування, повідомлення по факсу, електронна пошта, комп’ютерні системи тощо).

Комунікація є головним засобом і одним з основних методів вирішення всіх багатопланових завдань державних службовців. Тому оволодіння специфічною технікою та культурою комунікаційної взаємодії — одна з головних проблем професіоналізації державних службовців.

У діяльності державних  службовців вагому роль відіграють різні форми колективного пошуку оптимальних рішень з тих чи інших проблем, тому важливо оволодіти мистецтвом організації колективної творчої діяльності (методи «мозкового штурму», публічного захисту проектів, колективного творчого пошуку в японських «гуртках якості» тощо).

Професійне  формування державного службовця, яке  включає не тільки базову професійну підготовку в спеціальному вищому навчальному закладі, а й професійне зростання безпосередньо у процесі службової діяльності, відбувається протягом тривалого часу.

4 Система  державної служби в країнах  з Федеральним типом адміністратпвно-державного  управління (Німеччина, США)

Німеччина. Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Згадаємо спочатку історію німецької бюрократії.

Пруссія та її правлячий клас - юнкери - наклали свій відбиток на німецьку адміністрацію. Покірність, працездатність і працьовитість -усі ці якості із самого початку культивувалися аристократичним юнкерством. Уже в XVIII ст. пруський король Фрідріх Великий, що мав пристрасть до ефективної адміністрації, організував університети для підготовки бюрократів. Після об'єднання Німеччини під пруським пануванням пруський адміністративний стиль поширився на нову націю. Демократичні принципи управління не цінувалися серед німецьких адміністраторів - відданість імператору вважалась найважливішою. Однією з причин, яка призвела до краху Веймарскої республіки (1919— 1933 pp.), було те, що клас державних службовців не відчував нічого, крім презирства до демократії. З появою Третього Рейха бюрократи охоче підтримали Гітлера. Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структуру боннської бюрократії. Сучасні цивільні службовці в цій країні є прихильниками демократії. Вони одержують професійну підготовку на останніх курсах у різних університетах країни. Боннські бюрократи мають тенденцію педантично наслідувати дух римського права, мистецьки зведеного в незмінний кодекс, що додає цивільним службовцям почасти догматичний, книжковий спосіб мислення.

В останні  десятиліття відбулися значні зміни  в «політичному світогляді» чиновників, іншою стала їх роль у політичному  житті країни. Державні службовці  Німеччини - це вже не той «особливий стан», яким вони були в німецькій імперії. Давно немає претензій на «незалежність і надпартійність» державного апарату, що було характерно для бюрократії Веймарской республіки. Основним законом) впливала і продовжує впливати на розвиток системи державного управління. Варто виділити ряд чинників, що сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині:

- концепція  надпартійності і політичної  нейтральності бюрократії була  скомпрометована в період нацизму;

- процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що привело до виникнення феномена партійного «патронажу» - заступництва стосовно державної адміністрації;

- саме партії  як найбільш  «надійні»  інститути  користувалися повною підтримкою  західних союзників;

- наявність  членів партії на державній  службі розглядалася як гарантія  лояльності бюрократії до політичного  режиму.

У результаті боротьби політичних партій (насамперед СДПН і ХДС/ХСС) за вплив на органи державної адміністрації виникли  і затвердилися певні принципи партійного «патронажу». Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширювати свій вплив у системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові посади у вищих ланках міністерської бюрократії.

Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення  і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення й у законі про державну службу, відповідно до якого чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри. Чиновники, обрані в Бундестаг чи в Земельний парламент, користаються правом двомісячної відпустки на час виборчої кампанії. Поряд з депутатським утриманням вони продовжують одержувати значну частину своєї основної плати. Крім того, вони зберігають право на одержання пенсій для державних службовців. Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції і США), кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативою політичній кар'єрі. Навпаки, найчастіше вона стає передумовою для успішної політичної діяльності.

Сучасний  уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних  справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального  забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть податки центральна адміністрація збирає разом з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм виконує адміністрація земель при загальному федеральному керівництві.

Сьогодні  в Німеччині кожна з 16 земель має  власну конституцію і свою організацію  управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему  з відповідними федеральними адміністративними  установами. Сфера їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному порядку поділяються на округи, округи - на повіти, повіти складаються з громад. Уся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає уряд землі. При ньому діє регирунгс-президіум, членів якого теж призначають зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. У компетенцію адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство.

У міських  громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний  чиновник, призначуваний міською  радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

Цікаво, що в  Німеччині сьогодні немає поняття  «державна служба». Після першої світової війни з'явився термін «публічна  служба», і це поняття міцно ввійшло  в словник німецьких політологів. У функціональному плані «публічну службу» розуміють як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональБундестагу і Бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники).

Персональні переміщення у вищій ланці державної адміністрації - зручний засіб для досягнення кращої взаємодії між урядом і бюрократією. Особливо це важливо в тих випадках, коли в силу своїх політичних орієнтацій бюрократія не симпатизує тому чи іншому уряду. Так відбулося, зокрема, після приходу до влади в 70-ті роки XX ст. соціал-демократів (у коаліції з вільними демократами). Було розпочато значні переміщення серед вищого персоналу федеральних міністерств і відомств, відомі як «тиха революція».

Для повного  уявлення про вищих чиновників Німеччини варто звернути увагу на той факт, що ця категорія державних службовців широко представлена в різних роду об'єднаннях, суспільних і економічних організаціях, а також у керівництві партій. Такого роду діяльність, на думку Р. Майнтц, сприяє розширенню меж спілкування вищих адміністраторів, слугує для них важливим джерелом інформації. Контакти в державному секторі відіграють важливу роль і для рекрутування персоналу на провідні посади в державній адміністрації.