Как обеспечить качество услуг предоставляемых государственными органами

Тема: «Как обеспечить качество услуг предоставляемых государственными органами»

1. Определение понятия государственных услуг и их качества.
2. Стандарты государственных услуг как инструмент обеспечения их качества.

1.  Определение понятия государственных услуг и их качества.

Предоставление государственных услуг физическим и юридическим лицам в Кыргызской Республике показывает на существование ряда серьезных проблем, в определенной мере влияющих на повседневную жизнь граждан и, следовательно, имеющих общественно-значимый аспект.

Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Большинство толковых словарей подразумевают то, что делается для удовлетворения чьих-либо нужд, потребностей, система хозяйственных или других удобств, предоставляемых кому-либо¹. Так, например, толковый словарь под редакцией С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведовой определяет услугу как действие, приносящее пользу, помощь другому². Несколько иная трактовка термина «услуги» содержится в специальных юридических словарях. Например, согласно словарю под редакцией Ю. А. Лукаша³  услуги — это предпринимательская деятельность, направленная на удовлетворение потребностей других лиц, за исключением деятельности, осуществляемой на основе трудовых правоотношений. Данное определение детерминирует понятие услуги в контексте частноправовых институтов и не дает ответа на вопрос: что же подразумевается под услугами в сфере государственного управления. Более того, зачастую «правовой массив», включающий в себя разную терминологию, затрагивающую сферы однородных правоотношений, еще больше запутывает ситуацию, не давая возможности гражданам сформировать четкое представление об интересующих их сферах деятельности государственных органов. 

Само понятие «государственные услуги» в Кыргызстане, из постсоветских  стран, стало обширно использоваться сравнительно недавно, после проведения мер по оптимизации предоставления государственных услуг, в то время  как во многих зарубежных странах  государственные услуги — одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где  государство рассматривается как  «поставщик услуг». Однако в нашей  стране такой подход к определению  понятия государственной услуги только начинает развиваться.

Наряду с термином государственные услуги нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные» услуги. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная  услуга, характеризуется субъектом, оказывающим услугу: это всегда государственные органы.

Публичная услуга характеризуется двумя подходами: 1) эмпирический: услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами.

2) теоретический: исходит из типологии благ, обладающих набором свойств; 2.1) обеспечивают деятельность общезначимой направленности; 2.2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 2.3) осуществляются органом власти, либо др. субъектом; 2.4) основываются как на публичной, так и на частной собственности.

Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга).

Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой  данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказываться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.

Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться.

На начало 2011 года нормативными документами  предложено следующее определение понятия «государственной услуги» - результат деятельности уполномоченных государственных органов исполнительной власти и бюджетных учреждений Кыргызской Республики по исполнению запроса физических и юридических лиц, направленного на реализацию прав, удовлетворение законных интересов либо исполнение обязанностей, возложенных нормативными правовыми актами на физических и юридических лиц⁴.

Следуя Положению⁵, каждая государственная услуга должна соответствовать следующим семи критериям:

1. наличие запроса от физических и юридических лиц на получение соответствующей государственной услуги; 
2. наличие установленной законодательством Кыргызской Республики компетенции государственного органа предоставлять данную государственную услугу и обязательств, вытекающих из Конституции Кыргызской Республики и нормативных правовых актов Кыргызской Республики; 
3. предоставление соответствующей государственной услуги только данным государственным органом; 
4. целостность государственной услуги, непосредственно связанной с данным государственным органом; 
5. возможность стандартизации государственной услуги; 
6. предоставление государственной услуги, имеющей коммерческий характер и направленной на пополнение специальных средств государственного органа, изучение возможности передачи ее на аутсорсинг (исполнение такой функции передается в негосударственный сектор). В случае установления возможности передачи услуги на аутсорсинг в полном объеме, она исключается из перечня; 
7. конечный результат (вид или тип результата), получаемый потребителем    государственной услуги.

Государственная услуга, не отвечающая одному из установленных критериев, не включается в единый систематизированный реестр (перечень) государственных услуг.

По видам, государственная  услуга  делиться  на бесплатные, вытекающие из обязательств государства, определенных Конституцией Кыргызской Республики, а так же платные в случае, если:

1. получение государственной услуги предоставляет ее потребителю право заниматься в последующем коммерческой деятельностью; 
2. получение государственной услуги предоставляет ее потребителю право на владение (управление) объектами и предметами повышенной опасности для общества (право на владение оружием, автомобилем и т.д.); 
3. государственная услуга предоставляется повторно одному и тому же потребителю при условии, если данная услуга ранее предоставлялась бесплатно (в случае утери, порчи полученных документов, выдачи дубликатов документов и т.п.); 
4. предоставление государственной услуги осуществляется сверх установленных стандартных требований к государственной услуге (по срочности получения услуги, комфортности, месту и т.д.); 
5. предоставление государственной услуги не затрагивает обязательства государства, определенные Конституцией Кыргызской Республики.

Государственная услуга, отвечающая одному из установленных условий, может  быть предоставлена на платной основе, если иное не установлено законодательством  Кыргызской Республики.

Следует разделять понятие государственной услуги от государственных функций. Государственные услуги непосредственным образом связаны с функциями государства, их оказание государственными структурами основано на данных функциях и вытекает из них, но не тождественно им.

Положение о порядке формирования единого систематизированного реестра (перечня) государственных услуг определяет государственную функцию – как деятельность государственного органа, определяемая Конституцией Кыргызской Республики и нормативными правовыми актами Кыргызской Республики, осуществляемая на регулярной основе посредством властных полномочий, установленных законодательством Кыргызской Республики.

Оказание услуг включено в типы функций государственных органов:

1. Разработка отраслевой политики (стратегическое планирование, законотворчество, разработка стандартов, норм и нормативов и т.д).
2. Регулирование (лицензирование, сертификация, выдача разрешений, аккредитация, инспектирование, финансовый аудит и т.д.).
3. Оказание услуг (услуги юридическим и физическим лицам и другим госорганам).
4. Координация, надзор и контроль.
5. Поддержка (финансовый менеджмент, управление человеческими ресурсами, информационные системы, инфраструктура и т.д.).

Таким образом, предоставление государственных  услуг является функцией по оказанию услуг, включающей защиту прав и законных интересов граждан и организаций, распределение материальных ресурсов, предоставлении информации, консультаций и методической помощи.

В отличие от государственной функции, государственная услуга носит индивидуальный, адресный характер, оказывается конкретному  гражданину (физическому лицу) или  организации (юридическому лицу). Государственная услуга и государственная функция отражают процессы взаимодействия государства и общества, их принципиальное различие - в инициаторе взаимодействия:

1. если инициатором взаимодействия является орган власти (например, осуществление контрольной проверки, расчет каких-либо общих тарифов и т.д.), то взаимодействие квалифицируется как государственная функция;
2. если инициатором взаимодействия является гражданин, организация (например, получение паспорта, расчет индивидуального тарифа, получение дубликата утерянного документа, запрос информации для СМИ), то такое взаимодействие является государственной услугой.

Остановимся еще на одном аспекте  оказания государственных услуг: проблеме качества. При определенной степени формализации услуг их вполне возможно оценивать с этой точки зрения.

Одной из ключевых задач государства  во все времена считается повышение качества предоставления государством своих услуг обществу. При этом практически все понимают, что неэффективная система предоставления государственных услуг тормозит экономическое и социальное развитие страны, к тому же является благодатной почвой для коррупции. Тем не менее, в отличие от частного сектора, который в условиях жесткой конкуренции вынужден оперативно реагировать и улучшать качество предоставляемых им услуг, государственные органы, как правило, не задумываются об этой стороне своей деятельности. А ведь именно от доступности и качества предоставления государственных услуг общество оценивает всю систему государственного управления.

В настоящее время нет общепринятых и единых для всей страны (для  государственных органов, органов  местного самоуправления, граждан и  их объединений) представлений о качестве государственных услуг. Еще ниже уровень информированности граждан и организаций о своих правах в этой сфере. Отсутствует и ответственность чиновника за неоказание услуги или ее низкое качество.

Качество государственной услуги может быть представлено:

1) качеством содержания её конечного результата;

2) качеством получения услуги, связанного с комфортностью и доступностью.

Под качеством конечного результата услуги следует понимать требования к конечному результату услуги с точки зрения соответствия услуги определенным/установленным требованиям (стандарту и регламенту) в части полноты и своевременности её оказания.

Например, потребитель получает в установленный срок полный комплект, правильно составленных и заполненных требуемых документов, правильно рассчитанное пособие и пр.

Качественная государственная услуга должна создавать возможность для потребителя получить максимальный конечный эффект. Нужно отметить, что результат государственной услуги зачастую не обладает самостоятельной ценностью, а служит основой для получения других благ (субсидии, земельного участка и пр.). В этом случае потребитель заинтересован не только в минимальном расходовании ресурсов (например, на получение комплекта документов), но и в том, чтобы полученный комплект документов, требовал минимальных  исправлений и дополнений, сохранял свою силу максимальное время для получения искомого конечного эффекта.