Бюджет и налоговая система МО

2. Принципы построения  налоговой системы  муниципального образования,  местные налоги, налоговые  и неналоговые  платежи 

     Итак, местные налоги, являясь одним  из источников доходной части местных  бюджетов, должны стать важнейшим  источником доходов местного бюджета, хотя это пока скорее пожелание, нежели императив.

     Рассматривая  налоги как инструмент экономической  политики, необходимо отметить, что  их воздействие на экономический  рост может стать обратно пропорциональным их роли как источника дохода в  случае, если в муниципальном образовании  будет проводиться политика экстенсивного  увеличения налогового бремени. В данной ситуации действенным инструментом, непосредственно влияющим на стимулирование экономического развития региона, является определение ставок налогов и сборов, взимаемых на территории муниципального образования. С одной стороны, чем ниже эти ставки, тем более эффективно развивается экономика муниципального образования; с другой стороны, острые социальные проблемы, требующие немедленного финансирования, часто вынуждают органы местного самоуправления увеличивать размеры налогов.

     В соответствии с п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ местными признаются налоги, которые установлены настоящим  Кодексом и нормативными правовыми  актами представительных органов муниципальных  образований о налогах и обязательны  к уплате на территориях соответствующих  муниципальных образований, если иное не предусмотрено самим Кодексом. "Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях  муниципальных образований в  соответствии с настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных  образований о налогах".

     Налоговый кодекс РФ называет два вида местных  налогов:

     земельный налог;

     налог на имущество физических лиц.

     Как гласит Налоговый кодекс РФ, эти  налоги устанавливаются Кодексом и  нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных  районов), городских округов; налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях поселений (межселенных территориях), городских  округов в соответствии с Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов поселений (муниципальных районов), городских  округов о налогах. Иначе говоря, от представительного органа муниципального образования исходят либо два документа - об установлении и введении в действие (соответственно о прекращении действия) налогов и ставок, либо один документ, в котором отражены оба этих вопроса.

     Обратим внимание на противоречивость приведенной  нормы: она говорит об установлении местных налогов представительными  органами поселений, а в скобках  указывает - муниципальных районов, а это ведь разные муниципальные  образования. Если муниципальный район  установил местный налог, зачем  его устанавливать еще и поселениями, входящими в состав района?

     В Налоговом кодексе РФ далее говорится  о том, что местные налоги в  городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются  данным Кодексом и законами указанных  субъектов РФ о налогах. Вводятся эти налоги (и прекращают действие) также законами указанных субъектов  РФ.

     Таким образом, Налоговый кодекс РФ определяет разные режимы установления местных  налогов. В городах федерального значения внутригородские муниципальные  районы вообще не имеют на это права, налоги вводятся законом соответственно Москвы или Санкт-Петербурга, что, в  принципе, понятно, так как не могут  быть в соседних районах города разные местные налоги. Остальным субъектам  РФ запрещено своими актами устанавливать  местные налоги. Получается, что  не только соседние районы и округа, но даже сельские поселения могут  вводить свои налоги. Теоретически тем самым допускается налоговая чересполосица; на деле названные выше местные налоги введены повсеместно.

     Наряду  с установлением местных налогов  названные управомоченные органы в порядке и пределах, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. могут определять также налоговые льготы, основания и порядок их применения.            Все названные в Налоговом кодексе РФ налоги, в том числе и местные, отменяются только самим Кодексом. Не могут устанавливаться какие-либо местные налоги или сборы, не предусмотренные Кодексом (ч. 5 и 6 ст. 12). Таким образом, органы местного самоуправления жестко связаны в своих возможностях нормативного регулирования и в действиях в отношении местных налогов и сборов. В конечном счете это направлено на учет интересов граждан, обеспечение их единого статуса, защиту прав в таком сложном процессе, как налогообложение.

     Прежде  в муниципальных образованиях принималось  большое количество актов, регулирующих вопросы местных налогов. Как  правило, это были постановления  о конкретных видах налогов, взимаемых  на территории муниципального образования  в течение года. Подобными актами определялись ставки местных налогов  в пределах, очерченных федеральным  налоговым законодательством. Большинство  актов подобного рода теперь подлежит отмене или корректировке. Представительные органы местного самоуправления могут  принимать нормативные акты, устанавливающие ставки земельного и имущественного налогов в пределах, определяемых Налоговым кодексом РФ.

     Для обеспечения эффективного поступления  средств от сбора местных налогов  в бюджеты муниципальных образований  Федеральный закон 1997 г. "О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации" (действует  до 2009 г.) предоставил представительным органам местного самоуправления право  создавать муниципальную налоговую  службу за счет средств местного бюджета  и для сбора местных налогов. По этому Закону деятельность органов  муниципальной налоговой службы должна осуществляться в соответствии с Законом РФ от 21 марта 1991 г. "О  налоговых органах Российской Федерации" в (ред. от 18 июля 2005 г.) в части, относящейся  к предметам ведения местного самоуправления. Однако в реальности получилось лишь противоречие двух актов - хотя после появления Закона 1997 г. в Закон о налоговых органах  и вносились изменения, тем не менее сохранилась его норма о том, что налоговые органы Российской Федерации состоят из федерального органа и его территориальных органов. В реальности самостоятельной муниципальной налоговой службы не создано.

     При формировании нормативно-правовой основы местного налогообложения должны учитываться  положения Европейской хартии о  местном самоуправлении и опыт финансовой деятельности местного самоуправления, в других странах. Местные налоги могут стать значимым социально-экономическим  инструментом воздействия на современное  общество и отражать условия территориальной  специфики (например, курортная зона, места интенсивного освоения природных  ресурсов, центры туризма)*(143).

     О значении местных налогов среди  других доходных источников местных  бюджетов можно судить по следующим  данным: - в среднем по России доля местных налогов в местных  бюджетах не превышает 10%, в то время  как структура ресурсов бюджетов местных органов власти в зарубежных странах составляет (в процентах):

     в США: местные налоги - 65, государственные  субсидии - 23, другие источники - 12;

     в Японии: местные налоги - 41,6, государственные  субсидии - 40, другие источники - 27,4;

     в ФРГ: местные налоги - 21, государственные  субсидии - 45,3, другие источники - 33,7;

     во  Франции: местные налоги - 41,7, государственные  субсидии - 33,8, другие источники - 24,5;

     в Бельгии: местные налоги - 30, государственные  субсидии - 54, другие источники - 10;

     в Дании: местные налоги - 36, государственные  субсидии - 44, другие источники - 10%*(144).

В России местные налоги не оказывают существенного  влияния на формирование доходной части  местных бюджетов. К тому же саморегулирование  местных налогов по-прежнему не носит  системного, завершенного характера. Раздел X "Местные налоги" Налогового кодекса РФ состоит из одной гл. 31 о земельном налоге, а налог  на имущество до сих пор регулируется Законом РФ от 9 декабря 1991г. N2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" (в ред. от 22 августа 2004 г.). Местные налоги не могут стать существенным источником доходов местных бюджетов, пока не проведена кадастровая оценка земель, из которых состоит каждое муниципальное образование. К тому же проблемой является взимание местных налогов с условной (инвентаризационной), а не рыночной стоимости имущества; однако если расчет местных налогов начнется с учетом рыночных расценок земли, квартир, домов и другого имущества, большинство граждан просто не выдержат автоматического, порой тысячекратного повышения ставок налогов. Видимо, поэтому федеральный законодатель и не торопится с введением в действие нового регулирования местных налогов. 

3. Анализ содержания  и структура местного  бюджета 

     Термин "бюджет" употребляется в двух значениях. С одной стороны, это  экономическая категория, а с  другой - правовая. Бюджет как экономическая  категория имеет также две  стороны: материальную и социальную. С материальной стороны бюджет представляет собой централизованный фонд денежных средств (соответственно местный бюджет - это местный фонд денежных средств), а с социальной - систему экономических отношений, связанную с собиранием и использованием централизованного фонда денежных средств. С правовой точки зрения местный бюджет является основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств.

Статья 52 Федерального закона 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что каждое муниципальное  образование имеет собственный  бюджет. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. В качестве составной части бюджетов поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями. Порядок разработки, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно.

     Органы  местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию  бюджетных правоотношений, осуществлению  бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу  муниципального долга, исполнению бюджетных  и долговых обязательств муниципальных  образований.

     Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета  и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ и Федеральным законом 2003 г., а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

     Органы  местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с  ними иными нормативными правовыми  актами Российской Федерации, представляют в федеральные органы государственной  власти и (или) органы государственной  власти субъектов РФ отчеты об исполнении местных бюджетов,

     В местных бюджетах раздельно предусматриваются  доходы, направляемые на осуществление  полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции - средства, предоставленные  из вышестоящих бюджетов для обеспечения  осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Структура местного бюджета состоит из двух элементов: статей дохода и статей расхода.

Собственные финансовые ресурсы местного самоуправления и поступившие денежные средства из вышестоящих бюджетов аккумулируются в доходных статьях бюджета. Собственные  доходы муниципалитетов по признаку техники образования могут быть разделены на публично-правовые и частноправовые. К публично-правовым относятся доходы, полученные административным путем: местные налоги, сборы и штрафы. Частноправовыми доходами являются поступления, полученные муниципальным образованием как субъектом рыночных, гражданско-правовых отношений. В эту группу входят средства, вырученные от приватизации муниципального имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, от внешнеэкономической деятельности, дивиденды от муниципальной доли в уставном капитале предприятий и организаций.