Методология государственного управления

1. Методология государственного  управления

Методология и методы изучения государственного управления. В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученых-единомышленников. Вместе с  тем имеются разные методологические подходы: тоталитарный, демократический  и государственно-религиозный. При  тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости  сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры  определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры  вождя), осуществляется фактическое  слияние органов государства, правящей партии (обычно, коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения  подчинены правящей партии и органам  государства, местное самоуправление отменяется. Это административно-командная  система управления.

Демократические концепции  государственного управления представлены огромным количеством различных  школ, в том числе школ, связанных  с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства – ночного сторожа», и «государства – всесильного  регулятора», школ, отстаивающих приоритет  экономических или политических методов управления, концепциями  государства всеобщего благоденствия  и государства, создающего лишь благоприятные  условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой – представления о муниципальных органах как «агентах государства».

При всех различиях  демократические концепции опираются  на общие постулаты управления –  общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического  плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его  на службу общим (а не классовым) интересам.

Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному управлению типичны для многих мусульманских  стран.

Концепции мусульманского фундаментализма в отношении  управления связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с  отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета – ашшуры – при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого правоверного главой государства, который одновременно является имамом – религиозной главой, и членами его семьи). 

В арабских странах, которые испытали влияние либеральных  идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение  женщин к политике и государственной  службе, ашшура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте).

При изучении государственного управления используются различные  общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое  значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления.

Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет  сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, свидетельствующие о составе  аппарата управления), метод прогнозирования (например, вывод о возможном отпочковании новых ветвей власти), экстраполяции (распространения признаков данного  явления на другие сходные явления), моделирования (искусственного воссоздания тех или иных управленческих процедур), эксперимента (практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором).При изучении государственного управления широко используются исторический метод (например, путем использования исторических данных выявляются тенденции государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих), правовые (изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы.

Важнейшую роль при  изучении государственного управления играют методы наблюдения за деятельностью  соответствующих органов и должностных  лиц, методы имитации (например, организация  соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих  органов, данных средств массовой информации.

1. Понятие государственного  управления

Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические  словари определению является функцией сложных организованных систем любой  природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных  целей. По своему содержанию это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом  управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование  – администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). При всем многообразии суть любой разновидности управления состоит в направлении и согласовании (координации) действий участников процессов, явлений, подчинении их целенаправленной воле управляющего субъекта.

С категорией управления тесно связано понятие «организация». Этот термин (от древнегреч. organizo – «сообщаю стройный вид, устраиваю») многозначен, но чаще всего им обозначают коллектив людей, осуществляющих совместную деятельность для достижения общей цели, или некоторые действия, упорядочивающие, приводящие в систему объекты материального или духовного мира. В процессе и в результате этих действий складывается особый вид социальной связи между людьми – организационные общественные отношения. Применительно к социальным процессам и взаимоотношениям людей понятие организации по своему объему шире понятия управления, потому что как вид целенаправленной деятельности управление – лишь наиболее часто проявляющаяся разновидность организующих, т. е. упорядочивающих начал, наряду с такими, например, формами организующей социальной деятельности, как обучение, воспитание.

В процессе же управления (как одного из специфических видов  социальных взаимоотношений субъекта с объектом) соотношение этих понятий  таково: сущность управления состоит  в практической организации деятельности управляемых объектов при выполнении ими поставленных задач, а сама эта  практическая организация суть неотъемлемое свойство управления. Следовательно, организация  является атрибутом управления, внутренне  присущим ему свойством.

Социальное управление – это управление многочисленными  и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях: племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой  и сложной устойчивой человеческой общности. Социальное управление –  сложное общественно-историческое явление. Общественное потому, что управление – необходимое и непреложное  условие совместной деятельности людей, необходимый ее элемент. Исторической же категорией социальное управление является потому, что по мере развития общества изменяются задачи, характер, формы, методы, круг лиц, осуществляющих управление, хотя само по себе оно всегда остается необходимым атрибутом  жизнедеятельности любого общества на всех этапах его исторического  развития.

Предпосылкой и  одновременно движущей силой процесса социального управления выступает  власть. Общеизвестно, что власть как  социальное явление и неотъемлемое свойство человеческого сообщества служит инструментом организации данного  социума, регулятором складывающихся в нем общественных отношений. В  современных условиях ныне действующей  Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства  можно выделить три основные разновидности  социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Общественное управление осуществляется внутри и в рамках различного рода объединений граждан  руководящими органами, создаваемыми ими на принципах самоуправления в соответствии с уставами, на основе локально-правового регулирования, дополняемого государственным административно-правовым регулированием, строго определенным законом, которое связано с государственной  регистрацией объединений, надзором и  контролем за их деятельностью.

Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправления, действующего в качестве публичной  власти, наиболее приближенной к населению  и обеспечивающей защиту интересов  граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории. Устанавливая конституционную модель местного самоуправления в России и  его роль в формировании демократического государства и гражданского общества, законодательство достаточно четко  определяет как собственные предметы ведения местного самоуправления, так  и полномочия органов государственной  власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления.Государственное управление как форма реализации прерогатив государства его органами и должностными лицами в общей системе социального публичного управления является основной сферой действия и применения норм административного права. В узком организационном, административно-правовом смысле под государственным управлением понимают лишь один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, которая осуществляется системой специальных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления.

В широком же смысле государственным управлением именуют  деятельность любых государственных  органов всех ветвей государственной  власти, поскольку общей целью  и содержанием деятельности как  всего государства в целом, так  и любых его органов является определенное упорядочение общественных отношений.

2. Сущность государственного  управления

Все виды государственной  деятельности по их месту в системе  реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно  разделить на три группы.

Родовые консолидированные  формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и  судебной власти, принято именовать  ветвями государственной власти. По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько  форм, но лишь одна из которых есть главная  и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, таких как импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности – управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, хотя они осуществляют и другие виды государственной деятельности: представительскую деятельность РФ в иностранных государствах, различные формы участия в законотворческой деятельности, разработке доктрин внешней и внутренней политики.

видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы  государственной деятельности, содержанием  которых являются специфические  функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную  деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные  исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в  установленных сферах ведения.

Организацию всех вышеназванных  видов государственной деятельности сопровождает, обеспечивает или обслуживает  организационная управленческая деятельность, что усложняет полное определение  предмета административного права, рассматриваемого в следующей главе.