Землеустройство как механизм перераспределения земель и организации их использования

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО КАК МЕХАНИЗМ

ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬ

И ОРГАНИЗАЦИИ ИХ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ 

Рассматривая  задачи и содержание организации использования  земельных ресурсов, можно сделать  следующие выводы:

1. Проблема рационального,  полного и эффективного использования земли широка и многогранна, ее решение требует комплексного, системного подхода.

2. В основу решения  проблемы заложены  принципы охраны земельных ресурсов, а также гарантии прав собственности и устойчивости землепользования как объекта хозяйствования.

3. Организация использования  земли выражается  в ее перераспределении по целевому назначению, формам собственности и хозяйствования.

4. Перераспределение  земель является  неизбежным и целесообразным явлением в условиях социально-экономического развития.

     В конечном счете, организация рационального использования земли выражается системой государственного отраслевого и хозяйственного воздействия, обеспечивающего наиболее полное и эффективное функционирование производительных свойств каждого земельного участка. Такое воздействие может иметь как чисто организационный характер, так и осуществляться посредством технических средств. Отсюда вытекает необходимость разграничения комплексов организационных и технико-экономических мероприятий, поскольку они осуществляются на различных уровнях управления земельными ресурсами и оказывают различное влияние на использование земли (см. схему 4 на с. 74).

К организационной  системе относится  следующее.

1. Комплекс мероприятий  по учету и оценке  земли.

В него входят: топографо-геодезические изыскания, аэрофото- и космические съемки, обеспечение планово-картографическим материалом всех отраслей народного хозяйства; проведение специальных обследований территорий

(инвентаризации  земель, почвенных,  геоботанических, мелиоративных и других изысканий); земельно-оценочные работы; ведение земельного, водного, лесного и других видов кадастров.

2. Комплекс мероприятий  по зонированию  территории, определению целей, задач и характера использования земли.

Он  включает: природно-сельскохозяйственное районирование; распределение земель по категориям; установление границ административно-территориальных формирований; разграничение по видам собственности; установление режимов землепользования и основных направлений природоохранной деятельности; другие мероприятия.

3. Комплекс мероприятий  по организации  территории применительно к функциональному назначению землепользовании.

Этот  комплекс включает наиболее широкий круг мероприятий, поскольку осуществляется на территории городов, поселков, землепользовании промышленных, сельскохозяйственных и других предприятий.

Понятие территории означает часть поверхности  суши, ограниченную в природном, административном или организационно-хозяйственном отношении и обладающую определенными свойствами или ресурсами. Организация территории заключается в ее упорядочении, приведении в систему использования и целесообразного размещения на ней объектов и коммуникаций.

В комплекс мероприятий  по организации территории входит: разработка и осуществление проектов и схем планировки населенных пунктов; планировка и обустройство территории промышленных предприятий, курортных зон, лесоустройства, организация территории сельскохозяйственных предприятий и другие соответствующие мероприятия. Не вызывает сомнения, что даже однотипные действия, осуществляемые на общегосударственном отраслевом и хозяйственном уровнях, будут отличаться по составу и содержанию. Так, полнота количественной и качественной характеристики земли и природных ресурсов, используемых в различных отраслях, определяется их спецификой.

Отсюда  вытекает одинаковая необходимость как  комплексной (общей) оценки земли, так и ведомственной (отраслевой) оценки отдельных свойств и ресурсов. Поэтому ведется как государственный земельный кадастр, так и более узкие кадастры: лесной, водный, градостроительный и др. При зонировании и организации территории также проявляются общие закономерности и существенные различия методических подходов.

Важнейшим рычагом организации  использования земли является также технико-экономическое воздействие. К этой системе относится следующее.

1. Комплекс мероприятий  по сельскохозяйственному и иному народнохозяйственному освоению. В него входят мелиоративные, культуртехнические и другие мероприятия, обеспечивающие как собственно освоение новых земель, так и сопутствующие условия: повышение плодородия почв, транспортную доступность, улучшение территориальных условий, рекультивацию, природоохранные мероприятия и т. п.

2. Комплекс мероприятий  по реорганизации  системы расселения и обеспечению трудового баланса. Хотя этот комплекс нельзя рассматривать только в сфере земельных отношений, тем не менее использование земли связано с постоянством места, поэтому необходимо обеспечить доступность земельных участков для людей и транспортных средств. Это достигается двумя способами: рассредоточенным размещением населения, мелкопоселковой (или хуторской) системой расселения, или же посредством строительства разветвленной дорожной сети и развитием транспортных средств. В комплекс входят: строительство жилых и производственных объектов; строительство магистральной и полевой дорожной сети; строительство объектов энергоснабжения; развитие системы социально-бытового, культурного обслуживания и других элементов инфраструктуры.

3. Комплекс мероприятий  по внедрению системы  ведения сельского хозяйства. В него входят различные элементы системы земледелия, животноводства, механизации и других отраслей агропромышленного комплекса (АПК). Особое значение придается ведению севооборотов, пастбище- и сенокосооборотов, рациональных систем об* работки почв, внесению удобрений и других элементов, обеспечивающих воспроизводство почвенного плодородия.

*4. Комплекс природоохранных  мероприятий. Сюда  относятся технико-экономические мероприятия по рекультивации нарушенных земель, снятию и нанесению плодородного слоя почв на малопродуктивные угодья, создание защитных лесополос, облесение оврагов и балок, а также другие противоэрозионные и природоохранные мероприятия. Несмотря на то что перечисленные технико-экономические мероприятия являются разноплановыми, в основе своей они решают общую задачу, обеспечивая совершенствование производительных свойств земли и средств производства, неразрывно связанных с землей. При этом важен комплексный подход к их осуществлению, а следовательно, необходима координация всех работ по месту и срокам осуществления.

Следует подчеркнуть, что  организация использования земли — это общегосударственная задача и решается она различными уровнями государственной власти в соответствии с их компетенцией. Однако в осуществлении решений участвуют различные ведомства и организации, что требует четкой координации работ по объемам, срокам и предназначению. Общая координирующая роль государства осуществляется посредством ряда управленческих структур, видное место среди которых занимает землеустройство.

Государственное землеустройство  законодательно определяется как система мероприятий, направленная на осуществление решений государственных органов в области пользования землей. В отношении понятия содержания и задач современного землеустройства в науке и практике складываются различные мнения. Сущность одного из них заключается в широком представлении о землеустройстве как механизме реализации земельных отношений, в признании его многогранности и даже «универсальности ».

  С другой точки  зрения, землеустройство рассматривается как система конкретных производственных мероприятий, круг которых очерчен земельным законодательством.

Рассмотрим  по существу вышеизложенные точки зрения.

Первая  исходит из того, что в землеустроительной практике сложился комплекс проектных разработок, способных обеспечить последовательное и скоординированное решение вопросов организации использования земельного фонда от начала до конца. Их основу составляют региональные и областные схемы землеустройства, которые носят предплановый, прогнозный характер. Схемы землеустройства призваны обеспечить сочетание комплексных социально-экономических программ с отраслевыми программами и бизнес-планами отдельных предприятий, следовательно, скоординировать многоукладное развитие народного

хозяйства с наличием ресурсов.

Таким образом, землеустройство  оказывается тесно  связанным с организацией производства (во всех его звеньях), расселением, экологией и направлено на создание широкой территориальной платформы социально-экономического развития в целом. Хотя основным проявлением землеустройства по-прежнему остается размежевание и установление границ, эта задача наполняется новым экономическим, правовым и экологическим содержанием.

Вторая  точка зрения акцентирует  внимание на правовой

и технической сторонах землеустроительного процесса.

Его цель усматривается  в установлении границ землевладений и землепользований, обеспечении земельных прав юридических и частных лиц. Предполагается, что более общие вопросы территориальной организации производства и технико-экономического обоснования размещения отраслей и предприятий на земле должны быть решены предварительно другими структурами и организациями. Подобные взгляды сужают круг землеустроительных действий, порождают сугубо технический подход, нацеливают землеустройство на решение конкретных узкопрофессиональных задач.

Обе точки зрения имеют  свои исторические корни, ибо состав мероприятий, входящих в землеустройство, меняется с течением времени. Сам термин «землеустройство» появился в России в связи с началом осуществления столыпинской земельной реформы и заменил ранее употреблявшийся термин «межевание». Это знаменовало собой перенесение акцентов с чисто технических вопросов размежевания, установления границ (меж) земельных участков на вопросы социально-экономического обоснования системы землепользования.

В 20-е  и последующие  годы прошлого столетия землеустройство, помимо экономических функций, выполняет важную социальную и даже политическую роль, обеспечивая перераспределение земель в интересах государства.

В Земельном кодексе РСФСР 1922 года указывалось:

«Землеустройство  имеет задачей  упорядочение существующих землепользовании и образование новых соответственно правам на землю и требованиям хозяйственно-

технической целесообразности». При этом задачи ограничивались рамками межхозяйственного землеустройства. Функции внутрихозяйственной организации

территории  землеустройству  были приданы позднее, в связи с формированием крупных государственных и кооперативных сельскохозяйственных предприятий (совхозови колхозов).

Практически каждый этап совершенствования земельного законодательства в советский период означал расширение круга задач, возлагаемых на государственное землеустройство. Вначале это были обязанности по борьбе с недостатками землепользования, переходу к севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли (1928). В 30-е годы были поставлены

задачи  определить назначение, размеры, форму и  рациональное размещение каждого земельного участка, создать территориальные условия для повышения продуктивности угодий и лучшей организации производства. В 50-е годы особое значение землеустройству было придано в деле противоэрозионной организации территории. В 70-80-е годы в развитии землеустройства обозначилась еще одна важная тенденция: переход от локального землеустроительного производства по межхозяйственной и внутрихозяйственной организации отдельных хозяйств к разработке комплексных проектов и схем по организации территории административных районов и областей. В связи с этим землеустройство окончательно вышло за рамки ведомственного сельскохозяйственного мероприятия и приобрело межотраслевой общегосударственный характер. Для того чтобы дать определение современному землеустройству, необходимо определить его функциональное назначение, задачи и содержание.