Земельное законодательство Южного Федерального округа

Земельное законодательство Южного федерального округа

Земля - важнейший для человека объект материального мира. Не будь земли - не было бы человечества со всеми  его проблемами. Земля традиционно  является тем необходимым базисом, который лежит в основе средств  производства каждой индустриальной экономической  системы. Ставя перед собой цель увеличения экономических показателей, российская власть должна осознавать, что для этого должны быть созданы  необходимые предпосылки. В частности, земельные ресурсы должны стать  структурным элементом системы  рыночных отношений. Для этого необходимо создание сбалансированной нормативной  правовой базы, а также формирование системы эффективно функционирующих  органов управления земельными ресурсами.

                 В российской правовой системе  земельное законодательство согласно  пункту «к» части  1 статьи 72 Конституции  Российской Федерации является  самостоятельной отраслью законодательства.

 Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению весь комплекс правовых норм, посвященных регулированию земельных отношений, без необходимости разделения данных отношений на составляющие, с целью определения их основной «отраслевой» принадлежности и, как следствие, установления разного порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии с пунктом «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению, помимо земельного законодательства отнесены вопросы владения, пользования, распоряжения землей

На сегодняшний день существует четкая иерархия нормативных правовых актов, регулирующих земельные общественные отношения:

• Конституция Российской Федерации;
• Земельный кодекс Российской Федерации;
• Водный кодекс Российской Федерации;
• Градостроительный кодекс Российской Федерации;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• Лесной кодекс Российской Федерации;
• Закон Российской Федерации от 11.10.1991 №1738-1 «О плате за землю»;
• Федеральный закон от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;
• Федеральный закон  от 26.12.1995 №209-ФЗ «О геодезии и картографии»;
• Федеральный закон от 10.01.1996 №4-ФЗ «О мелиорации земель»;
• Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»;
• Федеральный закон от 16.07.1998 №101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;
• Федеральный закон от 18.06.2001 №78-ФЗ «О землеустройстве»;
• Федеральный закон от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
• Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ  «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
• Федеральный закон от 11.06.2003 №74-ФЗ  «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;
• Федеральный закон от 21.12.2004 №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;
• постановление Правительства Российской Федерации  от 12.07.1993 №659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»;
• постановление Правительства Российской Федерации  от 23.02.1994 №140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;
• постановление Правительства Российской Федерации  от 25.08.1999 №945  «О государственной кадастровой оценке земель»;
• постановление Правительства Российской Федерации  от 04.04.2002 №214 «Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации»;
• постановление Правительства Российской Федерации  от 11.07.2002 №514 «Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства»;
• постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2002  №808 «Об организации и проведении торгов по продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»;
• постановление Правительства Российской Федерации  от 28.11.2002 №846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель»;
• постановление Правительства Российской Федерации от 07.05.2003 №262 «Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»;

законодательства и другие.

Круг отношений, признаваемых земельными и регулируемых соответственно земельным законодательством, включает в себя отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Под использованием земель можно понимать получение различными способами  пользы от земельных участков для  удовлетворения материальных и иных потребностей граждан и юридических  лиц.

Под охраной земель понимается система  правовых, организационных, экономических  и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земли из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также  на восстановление продуктивности земель, на воспроизводство и повышение  плодородия почв.

В рамках земельного права возможна «модификация», то есть изменение с  учетом принципов земельного законодательства положений как гражданского, так  и административного законодательства применительно к соответствующей  группе отношений.

Законодатель развел понятие «земельное законодательство» и владения, пользования и распоряжения землей, подчеркивая тем самым «комплексный» характер данных отношений.

Конституция Российской Федерации  предусматривая, что земельное законодательство находится в совместном ведении  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, одновременно в  части 3 статьи 36 устанавливает, что  условия и порядок пользования  землей определяются на основе федерального закона.

Формирование собственного законодательства субъектами Российской Федерации актуально  и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые федеральным центром, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования  земельных отношений являются: Земельный  кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которыми установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения. В ряде случаев установлены конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом.

Сложилась ситуация, когда на федеральном  уровне фактически в одностороннем  порядке распределяются полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации. При этом установление  правил о согласовании проектов федеральных  законов по предметам совместного  ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов  Российской Федерации не может рассматриваться  в качестве меры, обеспечивающей обязательный учет мнения субъекта Российской Федерации  при принятии соответствующего федерального закона.

Основным консолидированным актом  на федеральном уровне стал Земельный  кодекс Российской Федерации, принятый 28 сентября 2001 года.  Данный  акт  направлен на регулирование земельных  отношений и включает в себя планирование использования земель,  порядок предоставления и изъятие земель, регулирование рынка земли; зонирование земель и землеустройство, создание фонда земель для проведения земельной реформы, ведения государственного земельного кадастра и мониторинга земель, различные меры охраны и улучшения природных качеств земель (мелиорация, рекультивация, консервация деградированных земель и др.), государственный контроль, государственную регистрация прав на землю.

Земельному кодексу Российской Федерации  должны соответствовать  не только законы, входящие в систему  земельного законодательства, но и  земельные правовые нормы, содержащиеся в законах других отраслей (например, лесного, водного, аграрного законодательства). Во многих статьях Земельный кодекс Российской Федерации дает отсылки  к тем или иным федеральным  законам или же, не называя конкретного  закона, определяет, что тот или  иной вопрос регулируется федеральным  законом. В других случаях указывается  на совместное регулирование вопроса  законодательством Российской Федерации  и ее субъектов. Так, например, в соответствии с подпункт 5 пункта 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены  случаи, когда требуется указание категории земель в иных документах, кроме названных в Земельном  кодексе Российской Федерации.

Непосредственное участие в  регулировании земельных правоотношений принимают нормы Гражданского кодекса  Российской Федерации, так согласно пункту 3 статьи 129 Гражданского кодекса  Российской Федерации земля и  другие природные ресурсы могут  отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами  в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле  и других природных ресурсах.

Между тем, законодательство в рассматриваемой  сфере не является совершенным.

Законодатели максимально усложнили  процедуру продажи земельной  доли и участков сельскохозяйственного  назначения. Главными и наиболее трудноразрешимыми  проблемами при отчуждении земельной  доли на практике являются: первая - это  получение согласия сособственников  на отчуждение земельной доли и вторая - выделение ее в натуре.

Регулирование земельных отношений  на уровне субъекта Российской Федерации  возможно в пределах, установленных  федеральным законодательством.

Так, статьей 10 Земельного кодекса  Российской Федерации дан перечень полномочий субъектов Российской Федерации  в области земельных отношений. В него включены резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов  Российской Федерации, и иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям  органов местного самоуправления.

Таким образом, перечень полномочий субъектов  Российской Федерации в области  земельных отношений является открытым. Субъекты Российской Федерации вправе восполнять пробелы в правовом регулировании земельных отношений, являющемся предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами субъекты Российской Федерации принимают  свои законодательные и иные правовые акты, регулирующие земельные отношения  на своей территории, заключают договоры и соглашения с Российской Федерации, с муниципальными образованиями.

В собственности субъекта Российской Федерации находятся земли, занимаемые объектами промышленности, транспорта, культуры, науки и др., находящимися в собственности субъекта Российской Федерации. В его собственность  могут переходить земельные участки  в связи с передачей объектов федеральной собственности.

Целый ряд вопросов подлежит регламентации  в законодательстве субъектов Российской Федерации, например, установление предельных размеров земельных участков, предоставляемых  гражданам в собственность, из находящихся  в государственной или муниципальной  собственности земель для ведения  крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного строительства (пункт 1 статьи 33 Земельного кодекса Российской Федерации).

В данном случае речь пойдёт о Южном  федеральном округе, который расположен на территории в 589,2 тыс. кв.м. Округ  связывает в систему морские  и сухопутные границы России с  независимыми азиатскими и европейскими государствами. В состав Южного федерального округа (ЮФО) входят 13 субъектов РФ: республики Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – Алания; Ставропольский и Краснодарский края; Астраханская, Волгоградская и Ростовская области. Центром округа является город Ростов-на-Дону.

Общая площадь земель округа составляет 59131,5 тыс.га. Наибольшую долю в структуре  земель округа занимают земли сельскохозяйственного  назначения, примерно 78% всех земель округа. Земли лесного фонда занимают 7,3% всех земель. Под землями поселений  расположено 2184,2 тыс.га, или 3,7%. Земли запаса занимают 3,8%; земли промышленности и иного назначения занимают 1697,7 тыс.га(2,9%); земли водного фонда – 1551,1 тыс.га (2,6%); земли особо охраняемых территорий и объектов – 1,6%.

Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Ростовской области проведен анализ нормативных правовых актов субъектов  Российской Федерации, расположенных  в Южном федеральном округе, в  сфере земельных правоотношений.

По данным федерального регистра, по состоянию на 2010 год, в Южном федеральном округе действует 221 региональных нормативных правовых акт0в в данной сфере.

В период с 2009 по 2010 органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном округе, принято 8 нормативных правовых актов:

- постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 23.12.2009        № 246 «О категориях работников организаций отдельных отраслей экономики, имеющих право на получение служебных наделов, и об условиях их предоставления»;

- постановление Кабинета Министров  Республики Адыгея от 17.02.2010 № 32 «О нормативной цене земли»;

- постановление Министерства культуры  Астраханской области от 30.12.2009 №31-п   «Об административном регламенте  Министерства культуры Астраханской  области по предоставлению государственной  услуги «Согласование в порядке  и случаях, установленных федеральным  законодательством проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных,  хозяйственных и иных работ  и проектов проведения указанных  работ»;

- постановление главы администрации  Волгоградской области от 19.02.2010 № 243 «Об утверждении Положения  о природном парке «Эльтонский»;

- постановление главы администрации  Волгоградской области от 31.12.2009 № 1615  «Об утверждении Положения  о природном парке «Щербаковский»;

- постановление главы администрации  Волгоградской области от 31.12.2009 № 1614 «Об утверждении Положения  о природном парке «Цимлянские  пески»;

- постановление главы администрации  Волгоградской области от 31.12.2009 № 1606 «Об утверждении Положения  о природном парке «Усть-Медведицкий»;

- постановление главы администрации  Волгоградской области от 31.12.2009 № 1605 «Об утверждении Положения  о природном парке «Донской»;

Нужно отметить, что органы государственной  власти субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном  округе, активно осуществляют  нормотворческую  деятельность в рассматриваемой  сфере общественных отношений.

В Управление Министерства юстиции  Российской Федерации по Республике Адыгея поступил проект закона Республики Адыгея «О случаях бесплатного предоставления в собственность земельных участков, находящихся в государственной  или муниципальной собственности», который находится на юридической  экспертизе