Виды юридической ответственности за нарушение земельного законодательства

   При совершении нарушения земельного законодательства, являющегося общественно опасным, к виновным применяется уголовная ответственность. Эта ответственность наступает только за уголовно наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в Уголовном кодексе РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.). Субъекты РФ не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы отнесены ст. 71 п. "о" Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения земельного и иного законодательства предусмотрена такая ответственность в УК РФ.

   Реализация  закрепленного в ст. 36 Конституции  РФ права граждан и их объединений  иметь в частной собственности  землю связана с постепенным  формированием рынка земли. В  этих условиях возрастает роль государственного регулирования отношений частной земельной собственности с тем, чтобы обеспечить рациональное использование земель и их охрану, а также создание условий для защиты права собственности на землю. Таким образом, в целях обеспечения законности деятельности государственного аппарата в сфере оборота земли как объекта собственности и одновременно ценнейшего национального достояния в ст. 170 УК РФ устанавливается уголовная ответственность за регистрацию заведомо незаконных сделок с землей, искажение учетных данных Государственного земельного кадастра, а равно и умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с использованием своего служебного положения.

   Общественная  опасность рассматриваемого преступления состоит в том, что его совершение способствует необоснованному сосредоточению земельной собственности в руках  узкого круга лиц, ведет к нерациональному  использованию ценных сельскохозяйственных угодий, а также к возможному нарушению законных прав и интересов собственников и иных владельцев земельных участков. Кроме того, в результате совершения данного преступления (при занижении размеров платы за землю) причиняется вред финансовым интересам государства¹³.

   В статье предусматривается три самостоятельных  состава преступления, имеющих общие  признаки, но различающихся по объективной  стороне. Общими признаками составов преступления являются: их совершение должностным  лицом, т.е. наличие специального субъекта; прямой умысел, корыстная или иная личная заинтересованность; использование своего служебного положения. Преступления, предусмотренные данными составами, не требуют наступления последствий и являются оконченными при совершении действий.

   Обязательным признаком субъективной стороны преступления является мотив, определенный в ст. 170 УК РФ как корыстная или иная личная заинтересованность. Корыстная заинтересованность выражается в стремлении субъекта получить в результате совершения указанных в ст. 170 УК РФ деяний имущественную выгоду. Если же должностное лицо за полученное им незаконное вознаграждение регистрирует незаконную сделку с землей, или искажает учетные данные Государственного земельного кадастра, или занижает размер платежа за землю, то оно подлежит уголовной ответственности по правилам о совокупности преступлений - по ст. 170 УК РФ и за получение взятки по ст. 290 УК РФ. Иная личная заинтересованность выражается в желании субъекта извлечь из данного деяния выгоду неимущественного характера, например, создать себе условия для продвижения по службе, получить взаимную услугу и т.д.

   Субъектом преступления может быть только должностное  лицо. С учетом форм деяний круг должностных  лиц, ответственных за рассматриваемое  преступление, различен. Им может быть должностное лицо:

   1) учреждения юстиции по государственной  регистрации прав на недвижимое  имущество и сделок с ним;

   2) осуществляющее ведение Государственного  кадастра недвижимости;

   3) предприятия, учреждения или организации,  в функции которого входит представление в налоговые органы документов, подтверждающих уплату налога на землю;

   4) Государственной налоговой службы, полномочное начислять земельный  налог.

   Объективную сторону преступления, во-первых, образует регистрация незаконных сделок с  землей, то есть совершение действий, предусмотренных законами для придания сделке с землей должного юридического значения без надлежащих к этому оснований. Сделка признается заведомо незаконной в тех случаях, когда она ничтожна, то есть, недействительна по основаниям, установленным ГК РФ независимо от признания ее таковой судом (ст. 166 ГК РФ). Оспоримые сделки, являющиеся недействительными в силу признания их таковыми судом, также могут быть заведомо незаконными.

   Примерами преступления в данном случае может  быть регистрация сделки купли-продажи земли, когда известно о наличии земельных споров по продаваемому земельному участку или иных установленных законодательством причин, препятствующих заключению сделки и т.п. Так, 4 февраля 2004 года Омским областным судом вынесен приговор по уголовному делу по обвинению первого заместителя начальника учреждения юстиции Омской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним Юрия Широкова. Органами предварительного следствия Широков обвинялся в получении взятки за проведение регистрации, в том числе и регистрации незаконной сделки с землей. Несмотря на очевидность совершенного преступления, наличие документов, подтверждающих незаконность проведенной регистрации, наличие видеозаписи, где зафиксирован непосредственно момент передачи денег Широкову, последний вину не признал, утверждая, что регистрация проведена правильно, и что записана передача "других" денег. Обвинение предложило суду назначить Широкову - 8 лет лишения свободы с отбыванием наказания в ИК строгого режима с лишением права занимать государственные должности в органах власти и управления и в правоохранительных органах. Несмотря на совокупность доказательств виновности указанного лица по всем эпизодам обвинения, суд признал доказанным только эпизод непосредственного получения взятки в сумме 50000 рублей за регистрацию незаконной сделки с землей и назначил наказание Широкову Ю.Ф. в виде 5 лет лишения свободы условно с испытательным сроком на 2 года и лишением права занимать государственные должности сроком на 3 года. Такой приговор нисколько не помогает достижению целей уголовного наказания, которое согласно ч. 2 ст. 43 УК РФ применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений, а будет только порождать случаи произвола со стороны должностных лиц.

   Объективную сторону преступления образует также  искажение учетных данных Государственного земельного кадастра. Порядок осуществления  учета использования земель определяется Федеральным законом от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.) . Согласно данному Закону Государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документируемых сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель, сведений о территориальных зонах и наличия на земельных участках прочно связанных с ними объектов. Искажение учетных данных Государственного земельного кадастра может выражаться в занижении или завышении сведений о наличии сельхозугодий, о распределении их по видам и землепользователям. То есть искажение указанных данных состоит в подготовке и внесении неверных фактических и оценочных данных в учетные документы.

   Наконец, объективная сторона преступления характеризуется совершением такого действия, как занижение размеров платежей за землю, которое выражается в уменьшении предусмотренных указанными нормативными актами ставок земельного налога, арендной платы или нормативной цены земли. Объективная сторона такого состава преступления состоит в понижении ставок и установлении льгот отдельным плательщикам должностным лицом местного органа государственной власти, являющегося субъектом преступления, из корыстной или иной личной заинтересованности.

   Необходимо  заметить, что поскольку субъект  рассмотренного преступления специальный, то иные граждане либо руководители юридических  лиц не будут нести уголовную  ответственность за уклонение от государственной регистрации земельных сделок, обязательность которой предусмотрена ст. 609 ГК РФ. Не меньшую общественную опасность представляет также совершение незаконных сделок с землей. Примерами могут служить продажа хозяйствующим субъектам (под строительство кафе, торговых точек, цехов) земель сельскохозяйственного назначения; совершение незаконной сделки с землей путем фальсификации документов, необходимых для купли-продажи земельного участка и др. Незаконные земельные сделки могут заключаться также для придания законного характера владению земельным участком, полученным преступным путем. Общий ущерб от таких сделок с учетом невозмещения сельскохозяйственных потерь, порчи почвы, предоставления площадей без проведения аукционных торгов и других обстоятельств нередко составляет миллионы рублей. Представляется, что отсутствие уголовной ответственности граждан за вышеперечисленные деяния является существенным упущением законодателя, поскольку в современных условиях земля является объектом многочисленных преступных махинаций не только должностных лиц, но и простых граждан. В связи с вышесказанным предлагается установить также уголовную ответственность за совершение незаконных сделок с землей, уклонение от государственной регистрации земельных сделок, а равно и умышленное занижение размеров платежей за землю, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере.

   УК  РФ устанавливает в гл. "Экологические  преступления" также ответственность за такое нарушение земельного законодательства, как порча земли. В соответствии со ст. 254 УК РФ отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими и биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, а также повлекшие по неосторожности смерть человека, признаются уголовными преступлениями, так как посягают на общественные отношения по поводу обеспечения сохранности земли от загрязнения.

   Цель  данной статьи - охрана земли как  ценнейшего национального достояния, средства производства, необходимого для функционирования всех отраслей хозяйства путем предотвращения ее от порчи, то есть ухудшения качественного  состояния земель вследствие нарушения правил хозяйственной или иной деятельности, объектом которой является земля¹⁴ .

   Объективную сторону преступления образуют: отравление, загрязнение, иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Например, приведение земли в негодность вследствие применения ядохимикатов с нарушением правил, уничтожения плодородного слоя почвы и т.п.

   Под удобрениями понимают органические и минеральные вещества, содержащие элементы питания растений. Удобрения  применяют в сельском хозяйстве  и рыбоводстве для повышения  урожайности культурных растений и рыбопродуктивности прудов¹⁵. Ядохимикаты - это пестициды, т.е. химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты) (ст. 1 Федерального закона от 19 июля 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (с изменениями от 10 января 2003 г. )

   К иным опасным химическим и биологическим  веществам относятся те, которые  подлежат обязательной государственной  регистрации на основании Постановления  Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ". Государственная регистрация выполняет роль своеобразного кадастра этих веществ. Она включает в себя информацию об их свойствах, назначении, номенклатуре, производстве, применение, биологическом действии и поведении в окружающей среде. Нужно отметить, что требования по всем перечисленным выше веществам, равно как и правила обращения с ними, закреплены многочисленными нормативами правовыми актами и являются обязательными, поэтому при применении ст. 254 УК РФ необходимо к ним обращаться. 

   Законодатель  не допускает расширительного толкования, поэтому порча земли, какая бы она ни была по масштабу и наступившим  последствиям, если только причинена  веществами, не названными в статье, исключает ее применение. Удобрения и химикаты действительно часто использовались в прошлом, но в связи с упадком экономики немного хозяйств применяют их в настоящее время. Источники порчи земли сейчас иные. В основной массе это нефтепродукты, мазут

   Оценивая  практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, количество возбужденных уголовных дел за земельные преступления измеряется десятками, а количество привлеченных к ответственности по ней - единицами. Таким образом, факт, что судебная статистика по делам об ответственности за земельные преступления крайне скудна, а сложившееся при этом положение в области охраны и рационального использования земли следует признать критическим, очевиден. Большинство авторов видят причины этого в неспособности правоохранительных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли.

   В свою очередь работники природоохранных  прокуратур отмечают, что недостатки их работы обусловлены прежде всего несовершенством законодательства.

   Решать обозначенные проблемы необходимо в комплексе, во-первых, посредством совершенствования уголовного законодательства; во-вторых, посредством обеспечения оперативного реагирования на нарушения уголовного закона; осуществления надежного контроля и надзора за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли; повышения уровня правовой культуры должностных лиц правоохранительных органов. 

   2.5. Земельно-правовая (специальная) ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель. 

  В юридической литературе не сложилось  единого мнения о признании специальной  земельно-правовой ответственности  в кчестве самостоятельного вида ответственности.

  Однако  институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще в период действия советского права.

  Основы  земельного законодательства Союза  ССР и союзных республик 1968 г. предусматривали в ст. ст. 15, 16, 50 земельно-правовые санкции, фактически выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушение земельного законодательства.