Відповідальність за земельні правопорушення

3.7. Повернення самовільно зайнятих земельних ділянок

Попередній вибір земельних ділянок для розміщення об’єктів, погодження місць їх розташування та інших питань, пов’язаних із вилученням земельних ділянок, передача земельних ділянок у власність або постійне користування, оренду, мають здійснюватися згідно з вимогами, визначеними Земельним кодексом України та прийнятими відповідно до нього нормативно-правовими актами. Процедура такої передачі залежить від правового режиму, категорії земель, місця розташування, розміру і цінності земельної ділянки.

У будь-якому випадку підставою для передачі громадянам та юридичним особам, зокрема, земельних ділянок державної або комунальної власності є рішення уповноваженого органу. Проте окремо рішення уповноваженого органу не можна вважати правовстановлюючим документом на земельну ділянку. В цьому випадку, рішення компетентного органу – це є лише підстава для видачі державного акта на право власності (користування) на земельну ділянку або укладення відповідного договору оренди земельної ділянки. Перехідні положення Земельного Кодексу України (далі – ЗК) пунктом 12 визначають компетенцію тим чином: до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, та земель, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), об’єкти незавершеного будівництва та законсервовані об’єкти, здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів – відповідні органи виконавчої влади.

Процедура подальшого набуття прав на земельну ділянку досить детально регламентована чинним законодавством України, так само як і заборона використовувати земельну ділянку до встановлення її меж у натурі (на місцевості), одержання документа, що посвідчує право на неї, та державної реєстрації (ч. 3 ст. 125 ЗК) [25]. До того ж відповідно до частин 1 і 2 ст. 125, ст. 126 ЗК право власності та право постійного користування на земельну ділянку виникає після одержання її власником або користувачем документа, що посвідчує право власності чи право постійного користування земельною ділянкою (державного акта), та його державної реєстрації [25]. Право на оренду земельної ділянки виникає після укладення договору оренди і його державної реєстрації.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» самовільним зайняттям земельної ділянки є будь-які дії особи, які свідчать про фактичне використання не наданої їй земельної ділянки чи намір використовувати земельну ділянку до встановлення її меж в натурі (на місцевості), до одержання документа, що посвідчує право на неї, та до його державної реєстрації [16].

Таким чином, в основі самовільного зайняття земельних ділянок лежить порушення установленого порядку щодо передачі (надання) земельних ділянок з установленням меж та оформлення права на них. Це може бути, наприклад, відсутність рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади про передачу (надання) земельної ділянки державної або комунальної власності та (або) правовстановлюючого документа на цю ділянку користування земельною ділянкою на підставі незареєстрованого відповідно до чинного законодавства України правовстановлюючого документа тощо.  

Статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки [34].

Однак, як свідчить практика притягнення порушників земельного законодавства до адміністративної відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок, кваліфікація цього правопорушення правоохоронними органами здійснюється по-різному.

Так, наприклад, досить часто громадяни та юридичні особи, яким земельні ділянки надані у власність чи користування рішеннями органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, приступають до їх використання до виникнення права власності чи права користування ними (до оформлення правовстановлюючих документів). Ці дії згідно з наведеним вище є самовільним зайняттям земельної ділянки. Однак у цьому випадку має місце використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів, а не їх самовільне зайняття. Саме тому при притягненні у зазначених вище випадках порушників земельного законодавства за самовільне зайняття земельних ділянок органи прокуратури вносять протести на постанови про накладення адміністративних стягнень. Зазначені постанови скасовуються також за рішеннями суду у разі їх оскарження в суді.

Це стосується земельних ділянок, право на які набуто на підставі міни, дарування, успадкування, інших цивільно-правових угод (у тому числі на підставі угод про купівлю-продаж майна чи земельних ділянок), якщо земельні ділянки використовуються без правовстановлюючих документів. Тобто як і у попередньому випадку, землекористувач набув право на землю в установленому законодавством порядку і його дії не можна кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки, а за використання земельних ділянок без правовстановлюючих документів Кодексом України про адміністративні правопорушення відповідальності не передбачено.

Неврегульованість цих відносин у чинному законодавстві призводить до неоднакового трактування терміна «самовільне зайняття земельної ділянки», що часто сприяє порушенню прав громадян-землекористувачів.

Кримінальна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво передбачена ст. 197¹ Кримінального кодексу України: самовільне зайняття земельної ділянки, яким завдано значної шкоди її законному володільцю або власнику, – карається штрафом від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців [37]. У цьому разі шкода визнається значною, якщо вона у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Самовільне зайняття земельної ділянки, вчинене особою, раніше судимою за злочин, передбачений цією статтею або групою осіб, або щодо земельних ділянок особливо цінних земель, земель в охоронних зонах, зонах санітарної охорони, санітарно-захисних зонах чи зонах особливого режиму використання земель, – карається обмеженням волі на строк від двох до чотирьох років або позбавленням волі на строк до двох років.

Самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці, зазначеній у ч. 1 цієї статті, – карається штрафом від трьохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років.

Самовільне будівництво будівель або споруд на самовільно зайнятій земельній ділянці, зазначеній у ч. 2 цієї статті, або вчинене особою, раніше судимою за такий самий злочин або злочин, передбачений ч. 3 цієї статті, – карається позбавленням волі на строк від одного до трьох років.

Відповідно до цієї статті шкода, передбачена ч. 1 цієї статті, визнається значною, якщо вона у сто і більше разів перевищує неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Стаття 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» встановлює, що до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів (на даний час – Держземагентство України) у сфері державного контролю за використанням та охороною земель належить, зокрема, вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам [16].

Відповідно до ст. 9 зазначеного Закону України до повноважень Київської та Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема, прийняття рішення щодо звільнення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Відповідно до ч. 1 ст. 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади з земельних ресурсів [25].

Повноваження державних контролюючих органів щодо своєчасного виявлення порушень земельного законодавства, в тому числі самовільного зайняття земельних ділянок, і вжиття заходів стосовно їх усунення визначені, насамперед, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» [16].

Зокрема згідно зі статтями 9 і 10 цього Закону до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель (інспекції) належить вжиття відповідно до закону заходів щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок їх власникам або користувачам.

Державний контроль за використанням та охороною земель у системі центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів здійснює Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель і її територіальні органи.

Державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, мають право: безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; давати обов’язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок.

Особи, які самовільно зайняли земельні ділянки, несуть цивільно-правову, адміністративну та/або кримінальну відповідальність.

Щодо притягнення порушників земельного законодавства до відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки

Верховною Радою України прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки» (від 11 січня 2007 р. № 578-V), який набув чинності 3 лютого 2007 р. з моменту його опублікування («Урядовий кур’єр», № 21) [15].

Даним Законом збільшені розміри штрафів, які накладаються на порушників земельного законодавства відповідно до ст. 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), а також введена кримінальна відповідальність за самовільне зайняття земельної ділянки та самовільне будівництво [34].

З моменту набуття чинності Законом передбачено два види відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки: адміністративна (ст. 53-1 КУпАП) [34] та кримінальна (ст. 197-1 Кримінального кодексу України) [37].

Держкомзем України розробив рекомендації з метою формування єдиного підходу при притягненні порушників земельного законодавства до відповідальності за самовільне зайняття земельних ділянок пропонуємо діяти у порядку, запропонованому нижче, та керуватись таким.

При виявленні факту самовільного зайняття земельної ділянки державний інспектор з контролю за використанням та охороною земель Держземінспекції чи її територіального органу складає акт перевірки та протокол про адміністративне правопорушення, які у 3-денний строк направляє для розгляду до відповідного органу (посадової особи) земельних ресурсів, уповноважених згідно зі ст. 238-1 КУпАП розглядати справи про адміністративні правопорушення [34].

У ч. 2 ст. 9 КУпАП визначено, що адміністративна відповідальність за правопорушення, передбачені цим Кодексом, настає, якщо ці порушення за своїм характером не мають наслідком відповідно до закону кримінальної відповідальності [34].

У разі, якщо посадова особа органу земельних ресурсів, яка розглядає матеріали про самовільне зайняття земельної ділянки (матеріали справи про адміністративне правопорушення), встановить, що в діях порушника відсутні ознаки злочину, відповідальність за який передбачена ст. 197-1 Кримінального кодексу України [37], вона за наявності ознак адміністративного правопорушення притягує порушника земельного законодавства до адміністративної відповідальності за ст. 53-1 КУпАП [34].

Якщо посадова особа органу земельних ресурсів, яка розглядає матеріали про самовільне зайняття земельної ділянки (матеріали справи про адміністративне правопорушення), встановить, що в діях порушника наявні ознаки злочину, відповідальність за який передбачено ст. 1971 Кримінального кодексу України, вона приймає рішення відповідно до ст. 253 КУпАП про передачу матеріалів прокурору, органу досудового слідства чи дізнання. При цьому посадова особа, керуючись п. 3 ст. 284 КУпАП, виносить постанову про закриття справи у зв’язку із передачею матеріалів прокурору, органу досудового слідства чи дізнання [34].

Оригінали документів (акт перевірки, протокол про адміністративне правопорушення, інші матеріали /за наявності/, які засвідчують факт самовільного зайняття земельної ділянки), разом із постановою про закриття справи у 3-денний строк направляються до відповідного органу прокуратури.

Відповідно до ст. 97 Кримінально-процесуального кодексу України прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя зобов’язані приймати заяви і повідомлення про вчинені або підготовлювані злочини, у тому числі і в справах, які не підлягають їх віданню [39].

Прокурор, слідчий, орган дізнання або суддя зобов’язані не пізніше триденного терміну прийняти одне з таких рішень:

1.        порушити кримінальну справу;

2.        відмовити в порушенні кримінальної справи;

3.        направити заяву або повідомлення за належністю.