Право собственности на землю

Для строительства или  иных целей гражданам и юридическим  лицам земельные участки, находящиеся  в государственной или муниципальной  собственности, предоставляются в  следующем порядке.

Прежде всего, необходимо отметить, что не допускается отказ  в предоставлении в собственность  граждан и юридических лиц  земельных участков, находящихся  в государственной или муниципальной  собственности для строительства. Исключением могут быть  случаи изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд (п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Предоставление гражданам  и юридическим лицам земельных  участков из земель, находящихся в  государственной или муниципальной  собственности, осуществляется на основании  решения исполнительных органов  государственной власти или органов  местного самоуправления в пределах их компетенции. Однако принятию такого решения предшествует совершение ряда юридических действий, которые в  совокупности образуют сложный юридический  состав, приводящий к возникновению  права частной собственности  на земельные участки.

Гражданин или юридическое  лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган  государственной власти или орган  местного самоуправления (в дальнейшем - орган управления землей) с заявлением о выборе земельного участка, его  примерном размере и предварительном  согласовании места размещения объекта. Орган управления землей обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства  с учетом экологических, градостроительных  и иных условий использования  соответствующей территории и ее недр. Необходимая информация о размещении использования земельных участков и об обеспечении их объектами  инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, технические условия  подключения объектов к сетям  инженерно-технического обеспечения, а также дежурные кадастровые  карты (планы), содержащие сведения о  местоположении земельных участков, предоставляются бесплатно соответствующими органами управления землей. Органы местного самоуправления информируют население  о возможном или предстоящем  предоставлении земельных участков. Граждане, органы территориального общественного  самоуправления имеют право участвовать  в решении вопросов, затрагивающих  интересы населения и связанных  с изъятием, в том числе путем  выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства (абз. 2 п. 3 ст. 31 ЗК РФ). Результаты выбора земельного участка оформляются актом, к которому прилагаются утвержденные соответствующим органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора. Орган управления землей принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта. Решение о предварительном согласовании размещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и за их счет границ такого земельного участка на местности и его государственного кадастрового учета. Орган управления землей на основании заявления гражданина или юридического лица и приложенной к нему кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка для строительства.

В п. 4 ст. 30 ЗК РФ¹⁶ предусмотрен порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта. Он устанавливает положение, когда гражданин или юридическое лицо может ознакомиться с заранее подготовленным проектом границ земельного участка и его установленными границами на местности, техническими условиями подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, условиями проведения торгов (аукционов, конкурсов) и т.п. В этом случае гражданин или юридическое лицо освобождается от контактов с многочисленными работниками органов управления землей.

В ЗК РФ предусмотрен упрощенный порядок предоставления гражданам  земельных участков, находящихся  в государственной или муниципальной  собственности, для целей, не связанных  со строительством (ст. 34 ЗК РФ¹⁷). Земельные участки гражданам могут предоставляться в собственность или в аренду на основании заявления, подаваемого в орган управления землей. В заявлении должны быть определены цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение. Орган управления землей или по его поручению землеустроительная организация с учетом зонирования территорий в месячный срок обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его. Орган управления землей в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка в собственность за плату или бесплатно либо о передаче его в аренду с приложением проекта его границ. Договор купли-продажи или аренды земельного участка заключается в недельный срок после предоставления заявителем кадастровой карты (плана) земельного участка в орган управления землей. Реализация возможности получения гражданином в собственность земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наступит только тогда, когда органы управления землей примут соответствующий нормативный акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязываются земельным законом обеспечить управление и распоряжение земельными участками, находящимися в их собственности и (или) ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков гражданам.

Таким образом, предоставление гражданам и юридическим лицам  в собственность земельных участков, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, является самостоятельным способом приватизации. Он основан исключительно  на нормах земельного законодательства. К приватизации земельных участков, основанной на ст. 30 - 34 ЗК РФ, нормы Закона о приватизации государственного и  муниципального имущества не применяются. Приватизация гражданами и юридическими лицами земельных участков из земель, находившихся в государственной  или муниципальной собственности, а также приобретение гражданами и юридическими лицами земельных  участков, прошедших государственный  кадастровый учет, являются основными  способами приобретения права частной  собственности на землю.

2.2 Основания  прекращения права собственности  на землю

Под прекращением права частной  собственности на земельный участок  понимается совокупность юридических  и фактических действий, совершаемых  собственником или органом публичной  власти, а также событий, с которыми законодательство связывает утрату права собственности лица на земельный  участок, в результате чего данное право  либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого субъекта земельных правоотношений.

Существует несколько  классификаций прекращения права  частной собственности. Можно выделить три группы таких оснований: во-первых, прекращение добровольное - осуществляемое по воле собственника, во-вторых, утрата права собственности по объективным  причинам независимо от воли собственника и, в-третьих, принудительное прекращение, т.е. осуществляемое помимо и против его воли.

Общие основания прекращения  прав на земельный участок установлены  ст. 44 - 48 ЗК РФ. От прекращения прав следует  отличать их ограничения, когда субъект не лишается данной правовой возможности, но она временно не может быть реализована, право в таком случае как бы "консервируется", но полностью восстанавливается с отпадением оснований для ограничения.

В числе оснований прекращения  права собственности на земельный  участок ЗК РФ называет и отказ  собственника от права собственности (ст. 44 ЗК РФ¹⁸), а в ст. 53 ЗК РФ¹⁹ содержится более подробное регулирование возникающих при этом отношений. В частности, п. 1 ст. 53 ЗК РФ предусмотрено, что отказ от принадлежащего собственнику права на земельный участок не влечет за собой прекращения соответствующего права. Эта норма требует пояснений.

Рассматриваемое правило  является аналогичным норме гражданского права, изложенной в п. 2 ст. 9 ГК РФ²⁰: "Отказ граждан и юридических лиц от осуществления принадлежащих им прав не влечет прекращения этих прав, за исключением случаев, предусмотренных законом". Смысл такого рода оговорок состоит в том, что следует различать право как предусматриваемую и защищаемую законом возможность определенного поведения, с одной стороны, и как фактические действия, реализующие эту возможность, - с другой. Понятие "отказ" целесообразно рассматривать как заявление об этом, намерение в данном конкретном случае не использовать имеющиеся возможности; именно поэтому в п. 1 ст. 53 ЗК РФ для характеристики отказа в скобках дополнительно указано - "подача заявления об отказе". Допустимы и другие формы отказа, в том числе безвозмездное отчуждение в чью-либо пользу. В целом же к отказу от права собственности на земельный участок следует применять также нормы ст. 236 ГК РФ²¹, требующие определенности, безусловности, завершенности действий, свидетельствующих об отказе.

В силу п. 2 ст. 53 ЗК РФ такие  участки приобретают правовой режим  бесхозяйной недвижимой вещи, и их судьба подчиняется правилам ст. 225 ГК РФ. Такие участки принимаются  на учет органом, осуществляющим государственную  регистрацию права на недвижимое имущество по заявлению органа местного самоуправления. По истечении года со дня постановки на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием  о признании права муниципальной  собственности на это имущество (п. 3 ст. 225 ГК РФ).

Но отказ от прав не освобождает  соответствующее лицо от обязанностей, которые возложены на него государством в связи с обладанием земельным  участком. Соответствующая норма  предусмотрена и абз. вторым ст. 236 ГК РФ: "Отказ от права собственности  не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права  собственности на него другим лицом". Данное положение предопределено тем, что обладание правом собственности  порождает, не только права, но и обязанности, обременяет собственника (ст. 210, 211 ГК РФ). Указанная норма полностью применима  и в отношении отказа от земельного участка, поскольку земля, ее местоположение, полезные качества не только имеют  общенациональное значение; отсутствие ухода за участком, непроведение соответствующих  агротехнических мероприятий способны принести конкретный вред сопряженным  участкам, хозяйственной деятельности на них.

Самостоятельным основанием прекращения прав на земельный участок  является изъятие земельного участка  для государственных или муниципальных нужд (подп. 5 п. 2 ст. 46 ЗК РФ). Данное основание применяется с учетом норм ст. 49, 55, 62, 63 ЗК РФ, а также норм ряда других статей ГК РФ, ЗК РФ, ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

Очевидно, при изъятии  земельного участка для государственных  или муниципальных нужд может  возникнуть несколько различных  ситуаций. Самая простая - когда участок  изымается у собственника, являющегося  гражданином или юридическим  лицом; в таком случае право собственности  просто прекращается. Значительно сложнее  оценить ситуацию, если решение об изъятии принимает, например, субъект  РФ в отношении участка, находящегося в муниципальной собственности, или, скажем, Российская Федерация принимает  решение об изъятии в отношении  земельного участка, находящегося в  собственности субъекта РФ. Более  того, хотя бы теоретически в отношении  одного и того же земельного участка  может быть вынесено решение об изъятии  различными публичными образованиями. Правового механизма по разрешению такого рода коллизий пока не создано; возможность его создания следует  связывать также с завершением  процесса разграничения принадлежности земель различным публичным образованиям.

Не просто решать и вопросы  о природе прав публичных образований  в ходе их осуществления. По общему правилу отношения этих субъектов  в гражданском обороте, где они  выступают как собственники соответствующих  земель, должны строиться с учетом ст. 124 - 125 ГК РФ - к ним применяются "нормы, регулирующие участие юридических  лиц..." в гражданских правоотношениях. Однако не всегда можно сделать вывод  о гражданско-правовой природе отношений  публичных образований, тем более, если это взаимоотношения публичных  образований друг с другом при  осуществлении ими своих именно публичных функций. Например, до сих  пор нет ясных ответов на вопрос об экономической стороне взаимоотношений между публичными образованиями; например, муниципалитет предоставляет участок учреждению субъекта РФ в постоянное (бессрочное) пользование, но он, конечно же, мог бы с большей выгодой для своего бюджета передать этот же участок в аренду. В данном случае существен вопрос и об обязательности такого предоставления, и о его условиях. Заслуживает специального анализа и вопрос о приоритете тех или иных конкретных публичных интересов.

Закон также не содержит норм, которые бы увязывали вопросы  изъятия земельных участков для  государственных или муниципальных  нужд и приватизации земельных участков. Права, возникающие в результате приватизации земельных участков, в  принципе одинаковы с правами, возникающими в результате простой покупки  земельных участков. Однако сами отношения  по приватизации, а также основания  приватизации земли строятся по особым правилам (ст. 217 ГК РФ²²). Имеющиеся здесь проблемы заслуживают самостоятельного исследования и в данном учебном пособии не рассматриваются. Отметим лишь, что в настоящее время выкуп земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, производится собственниками недвижимости на этих участках фактически в упрощенном порядке (п. 1 ст. 36 ЗК РФ). При этом они имеют исключительное право на приобретение участка, что должно толковаться, как наличие обязанности публичных образований продать этим лицам соответствующий земельный участок.

Что же касается общих гарантий и компенсаций при изъятии  земельных участков, то они предусмотрены  как земельным (ст. 55 ЗК РФ), так и  гражданским законодательством (ст. 280 - 283 ГК РФ) и сводятся к следующим:

а) решение об изъятии  выносится только в исключительных случаях;

б) такое решение подчиняется  строгой процедуре его принятия - проводится государственная регистрация  такого решения, мотивировка принятия должна быть основана именно на государственных  или муниципальных реальных интересах, орган, принимающий решение, должен обладать надлежащей компетенцией, заинтересованные лица предварительно извещаются;