Эколого-правовой режим лесопользования

Кроме того, под  концессией иногда подразумевается  разрешение на занятие определенной деятельностью*(18). Однако в современном российском законодательстве такое понимание концессии охватывается термином "лицензия на право осуществления отдельных видов деятельности", которая составляет элемент правоспособности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 49 ГК РФ).

В рамках настоящего исследования концессия рассматривается в первом из приведенных значений и означает договор, по которому взамен предоставляемых публичных прав концессионер обязуется исполнять в пользу концедента определенные обязательства.

Указанные общие  характеристики концессии свидетельствуют о том, что она выступает в качестве типичного примера публично-правового договора. Гражданское право регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Очевидно, что отношения, направленные на перераспределение публичных прав, не относятся ни к числу имущественных (не имеют в качестве основного предмета имущество), ни к числу личных неимущественных (не связаны с личностью носителя прав). На данное суждение не влияет то обстоятельство, что стороной по договору выступает частное лицо, так как оно приобретает черты, присущие субъектам публичного права. Публичная значимость предмета этого договора не только выводит его за рамки гражданско-правового регулирования, но и обусловливает высокий уровень требований к содержанию и процедуре заключения.

Иногда в юридической  литературе подчеркивается, что концессия  по своей правовой природе является разновидностью аренды, и лишь специфические  черты, определяющие обособленное правовое регулирование, служат основанием для  того, чтобы рассматривать ее отдельно*(19). Такая позиция мотивируется тем, что концессия может быть не только публично-правовой, но и частно-правовой, в которой государство выступает в качестве хозяйствующего субъекта, передающего права пользования особыми видами государственной собственности*(20). Однако при таком подходе договор действительно перестает быть, строго говоря, концессионным и становится похожим на публично-правовой договор аренды, поскольку концессия, кроме передачи в пользование имущества, предполагает делегирование властных полномочий.

Рассмотрим историю  применения концессии в отечественном  праве.

В России институт концессии появился во второй половине XIX в. В советское время концессии  использовались лишь в период нэпа. В 1990-х годах понятие концессии вернулось в российское законодательство, но в несколько измененном качестве.

В действующем  российском законодательстве полноценной  конструкции концессии не сформировано, современная концессия характеризуется отдельными присущими нормальной концессии признаками. В целом она представляет собой способ, позволяющий государству придать новые импульсы развитию экономики и облегчить бремя бюджетных расходов, переложив их частично на предпринимателей.

Первое упоминание о договоре концессии в новейшей истории российского права содержалось в ст. 40 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР"*(21). Концессионным признавался договор о предоставлении иностранным инвесторам прав на разработку и освоение природных ресурсов и проведение хозяйственной деятельности по использованию объектов государственной собственности. Таким образом, под концессией понималось соглашение между государством и иностранным инвестором о предоставлении последнему прав природопользования либо права на деятельность, связанную с использованием государственной собственности. Однако дальше правовых деклараций внедрение концессии не пошло.

Лишь в 1997 г. лесную концессию закрепил действующий Лесной кодекс РФ. В силу ст. 37 Лесного кодекса РФ по договору концессии участка лесного фонда одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от 1 года до 99 лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда.

По договору концессии предоставляются в  пользование участки лесного  фонда, как правило, неосвоенные, без  сложившейся инфраструктуры и требующие  значительных средств для вовлечения этих участков в эксплуатацию. Поэтому, в отличие от аренды, концессия применяется обычно в тех случаях, когда требуется привлечь инвестора. Последнему должны быть предоставлены существенные правовые гарантии, в том числе касающиеся законодательных установлений, так как инвестиции вкладываются недлительный период и не могут быть быстро возвращены.

Мы выявили  основное отличие лесной концессии  от аренды: при аренде государство  удовлетворяет свой интерес за счет получаемой арендной платы, при концессии  же оно стремится достичь при  помощи инвесторов (концессионеров) общественно значимых результатов.

Тем не менее, из приведенного легального определения  договора лесной концессии следует, что речь идет о передаче в пользование  участка лесного фонда для  осуществления на его территории определенных видов временного и возмездного лесопользования, что в определенной мере характеризует рассматриваемый договор в качестве разновидности аренды, плата по которому может выражаться не только в твердой сумме, но и в доле получаемой продукции, возложения на концессионера затрат на улучшение имущества и в прочих формах (ст. 614 ГК РФ).

Лесной кодекс РФ не содержит норм, регулирующих содержание концессии, что парализует применение этой конструкции в сфере лесопользования. Выход из сложившегося положения  видится в применении к лесной концессии положений инвестиционного законодательства. Хотя ныне действующий Закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях"*(22), а также Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-1 "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"*(23) не указывают концессию в качестве самостоятельного вида договора, это не означает, что к договору концессии участков лесного фонда данное законодательство не может применяться. Наоборот, с учетом правовой природы рассматриваемых отношений оно в полной мере применяется и учитывается при заключении и исполнении договора концессии. Более того, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"*(24) государственное регулирование инвестиционной деятельности предусматривает прямое участие государства путем предоставления российским и иностранным инвесторам концессий по итогам конкурсов и аукционов в соответствии с законодательством.

Сравнительно  недавно был принят Федеральный  закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных  соглашениях"*(25), которым можно было бы решить вопросы внедрения концессии в отечественную правоприменительную практику. Однако данный акт, к сожалению, не включает в сферу своего действия отношения по лесной концессии. Все это ведет к тому, что провозглашенный Лесным кодексом РФ договор концессии не получил должного распространения и существует пока только на бумаге и в теории.

Договор концессии  по общему правилу должен заключаться  по результатам проведения конкурса или аукциона. И лишь в случае, если к участию в конкурсе был  допущен только один участник, договор  с ним может быть заключен на указанных в заявке условиях. Участки лесного фонда, передаваемые на концессию, выставляются на конкурсы или аукционы Правительством РФ.

Обычно предлагаемая инвестором цена соответствует размеру  доли добытых лесных ресурсов, передаваемых государству, либо стоимости предоставляемых концессионером услуг. Победителем конкурса признается лицо, предложившее лучшие условия. В качестве условий помимо цены могут выступать сроки освоения участка, уровень экологической безопасности проекта проводимых работ и т.д. Таким образом, по договору концессии инвестор не уплачивает ни традиционную арендную плату, ни лесные подати. Государство получает причитающееся ему в виде доли добытых инвестором лесных ресурсов или в форме предоставления концессионером определенных услуг, связанных с освоением территории.

В силу ст. 23 Лесного  кодекса РФ договор концессии  подлежит государственной регистрации, и права на его основе возникают  только после такой регистрации. Прекращение договора концессии  по лесному законодательству не содержит каких-либо особенностей. Основания и порядок прекращения регулируются общими нормами применительно к аренде участков лесного фонда (ст. 12 Лесного кодекса РФ). Данное упущение является бесспорным пробелом законодательства, поскольку уравнивание правил прекращения договора концессии с режимом аренды подрывает доверие к этой конструкции со стороны инвесторов, заинтересованных в обеспечении стабильности и определенности отношений.

В отношении  лесопользования конструкция концессии  не получила широкого распространения не только потому, что не приняты предусмотренные Лесным кодексом РФ специальные законодательные акты (подобные, например, Федеральному закону "О соглашениях о разделе продукции"), но и потому, что в контексте действующих норм данный договор не связан с возможностью делегирования властных полномочий инвестору или использования государственно-властного потенциала в другой форме, что, бесспорно, снижает интерес инвестора и не позволяет использовать правовые ресурсы данного договора.

Наряду с концессией и арендой Лесной кодекс РФ регламентирует публично-правовой договор безвозмездного пользования участком лесного фонда. По этому договору лесхоз федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязуется предоставить лесопользователю участок лесного фонда в безвозмездное пользование на срок до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования.

Договор безвозмездного пользования имеет очень узкую  сферу применения: в безвозмездное  пользование сельскохозяйственным организациям предоставляются участки  лесного фонда, ранее находившиеся во владении этих организаций, в целях  обеспечения их собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах. Сельскохозяйственные организации вправе осуществлять на предоставленных им в пользование участках лесного фонда все виды лесопользования. Нормативы объемов лесопользования сельскохозяйственным организациям в целях обеспечения собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Участки лесного  фонда предоставляются в безвозмездное  пользование на основании решений  федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ. Процедура предоставления участков лесного фонда в безвозмездное пользование определяется Лесным кодексом РФ, гражданским законодательством, а также Положением о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 224*(26).

Договор о безвозмездном  пользовании участком лесного фонда  заключается в письменной форме, подлежит государственной регистрации  и считается заключенным с  момента ее оформления. Лесопользователь вправе приступить к осуществлению лесопользовании, предусмотренных договором безвозмездного пользования, со дня государственной регистрации договора и выдачи лесопользователю лесорубочного и (или) лесного билета.

Широкое распространение  в качестве формы лесопользования  получило краткосрочное пользование участком лесного фонда. Оно применяется в основном для удовлетворения местных нужд в лесных ресурсах: сенокошения, размещения ульев, заготовки древесных соков, сбора дикорастущих грибов и ягод, лекарственных растений, мха и др. С правовой точки зрения краткосрочное пользование осуществляется с момента подписания протокола лесного аукциона и получения лесного билета, причем протоколу придана сила договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ). Именно поэтому такой протокол можно рассматривать в числе договоров о предоставлении прав пользования участками лесного фонда.

В соответствии со ст. 43 Лесного кодекса РФ участки  лесного фонда предоставляются  в краткосрочное пользование  на срок до одного года по результатам  лесного аукциона или на основании  решений федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах компетенции, определенной в соответствии со ст. 46 и 47 Лесного кодекса РФ, посредством выдачи лесорубочных билетов, ордеров или лесных билетов. Согласно решениям федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в краткосрочное пользование участки лесного фонда предоставляются лесопользователям для удовлетворения потребностей общеобразовательных учреждений, дошкольных образовательных учреждений и других учреждений, финансируемых за счет средств соответствующего бюджета, сельскохозяйственным организациям и населению, соответственно располагающимся и проживающему на данной территории.

Лесной кодекс РФ допускает два варианта предоставления участков лесного фонда в краткосрочное  пользование: по результатам лесного  аукциона и на основании решений  органов государственной власти.

В подавляющем большинстве случаев участки лесного фонда предоставляются в краткосрочное пользование по результатам аукционов. Лесные аукционы организуются и проводятся федеральным органом исполнительной власти в области лесного хозяйства или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции. Лицо, выигравшее лесной аукцион, и организатор лесного аукциона подписывают протокол о результатах лесного аукциона, который имеет силу договора.