Эколого-правовой режим лесопользования

В принятом в 1997 г. Лесном кодексе РФ впервые было установлено, что лесной фонд передается в пользование преимущественно  на основе договоров, при этом именно договор является основанием для  выдачи разрешительного документа (ст. 42). Однако, хотя договоры выступают основанием получения разрешительных документов, они не порождают прав на осуществление лесопользования. Оно допускается лишь при наличии специального разрешительного документа - лесного билета, ордера или лесорубочного билета (ст. 42 Лесного кодекса РФ). Сам же договор дает только право пользования земельным участком лесного фонда.

В настоящее  время в лесном законодательстве закреплены следующие виды договоров  об использовании участков лесного  фонда, которые в большей или меньшей степени характеризуются публично-правовым режимом:

- договор аренды  участка лесного фонда;

- договор концессии  участка лесного фонда;

- договор безвозмездного  пользования участком лесного  фонда;

- договор об  установлении частного лесного сервитута (пока данный договор не получил должного закрепления в нормах лесного законодательства, поэтому сложно говорить о его публично-правовой природе).

Также лесным законодательством  предусматриваются обязательства  краткосрочного пользования, которые возникают на основании протокола о результатах лесного аукциона, имеющего силу договора (ст. 44 Лесного кодекса РФ).

Наиболее актуальной с правовой точки зрения и довольно распространенной формой лесопользования  является конструкция аренды участков лесного фонда.

В отечественном  лесном праве впервые обосновал  введение арендных отношений в сфере  лесопользования и теоретически разработал договор аренды участков лесного фонда О.И. Крассов. Сущность договора аренды лесов, по его мнению, заключается в срочном возмездном владении и пользовании растительными ресурсами, а также полезными природными свойствами лесов, необходимыми арендатору для самостоятельного осуществления хозяйственной и иной деятельности*(8).

Одна из основных проблем разработки конструкции аренды применительно к лесным отношениям состояла в том, что традиционно в аренду могут предоставляться индивидуально определенные и непотребляемые вещи (ст. 606, 607 ГК РФ). В этом смысле лес как совокупность древесно-кустарниковой растительности не представляет собой ни индивидуально определенной, ни непотребляемой вещи. Следовательно, речь могла идти только о договоре займа. Преодолеть данную проблему удалось, рассматривая лес в качестве совокупности не только древесно-кустарниковой растительности, но и земли, а также других компонентов окружающей природной среды, имеющих общую экологическую связь. В результате в качестве объекта аренды была предложена не лесная растительность, а лесной земельный участок, т.е. уже индивидуально определенная и в определенном смысле непотребляемая вещь.

В соответствии со ст. 31 Лесного кодекса РФ по договору аренды участка лесного фонда  лесхоз федерального органа управления лесным хозяйством или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (арендодатель) обязуется предоставить лесопользователю (арендатору) участок лесного фонда за плату на срок от 1 года до 99 лет для осуществления одного или нескольких видов лесопользования*(9). Добытые в соответствии с договором аренды участка лесного фонда лесные ресурсы (продукция) являются собственностью арендатора.

Договор аренды участка лесного фонда оформляется  в письменной форме и подлежит государственной регистрации, с момента которой он считается заключенным. Порядок предоставления участков лесного фонда в аренду регламентируется не столько нормами ГК РФ об аренде, сколько специальным документом - Положением об аренде участков лесного фонда, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 1998 г. N 345*(10).

Статья 33 Лесного  кодекса РФ установила расширенный  перечень существенных условий для  договора аренды участка лесного  фонда по сравнению с общими нормами  гражданского законодательства. Так, в договоре аренды участка лесного фонда должны быть обязательно урегулированы следующие условия:

- границы участка  лесного фонда;

- виды лесопользования;

- объемы (размеры)  лесопользования;

- срок аренды;

- размер арендной  платы и порядок ее внесения;

- обязанности  сторон по охране, защите участка  лесного фонда и воспроизводству  лесов;

- порядок оплаты  лесопользователю проведенных им  лесохозяйственных работ;

- иные условия,  предусмотренные лесным законодательством  и определенные по усмотрению  сторон*(11).

Анализ правовой природы закрепленных в Лесном кодексе  РФ положений, характеризующих применение норм частного права при регулировании  договорных отношений лесопользования, позволяет сделать вывод о  том, что нормы ГК РФ имеют субсидиарное значение, т.е. они применяются лишь в дополнение к лесному законодательству, если не противоречат ему.

Так, в ст. 5 Лесного  кодекса РФ установлено, что имущественные  отношения, возникающие при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, как входящих, так и не входящих в лесной фонд, а также земель лесного фонда, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ. В силу ст. 9 Лесного кодекса РФ к участкам лесного фонда и правам пользования ими применяются положения гражданского законодательства об объектах гражданских прав, а также положения земельного законодательства Российской Федерации о земельных участках, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Сделки с правами пользования участками лесного фонда и правами пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, осуществляются в порядке, установленном лесным законодательством Российской Федерации, а в части, не урегулированной им, гражданским законодательством (ст. 12 Лесного кодекса РФ). В соответствии со ст. 13 Лесного кодекса РФ участие Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, граждан и юридических лиц в имущественных и административных отношениях, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве объектов лесных отношений, определяется гражданским и административным законодательством лишь в той мере, в какой указанные отношения не урегулированы Лесным кодексом РФ. К правам пользования участками лесного фонда и правам пользования участками лесов, не входящих в лесной фонд, применяются положения гражданского законодательства и земельного законодательства Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом РФ (ст. 22 Лесного кодекса РФ).

Аналогичные нормы  закреплены и в отношении регулирования лесных сервиутов. Так, в силу ст. 21 Лесного кодекса РФ положения гражданского, земельного и иных законодательств применяются к лесным сервитутам в той мере, в какой это не противоречит требованиям Лесного кодекса РФ.

Сравнивая лесное и гражданское законодательства, нельзя не подчеркнуть: участок леса считается специфическим недвижимым имуществом, что влечет неприменимость ряда требований гражданского законодательства. Прежде всего, лесопользователь, заключивший договор, не может приступить к освоению леса до получения специального административно-разрешительного документа - лесорубочного билета, лесного билета или ордера. Лесным кодексом РФ (ст. 12, 31) запрещены субаренда участков лесного фонда, их выкуп, а также самовольная переуступка предоставленных лесопользователю прав, что не соответствует общему гражданско-правовому режиму.

Один участок  лесного фонда может предоставляться  одновременно для осуществления  нескольких видов деятельности, причем разным лесопользователям. Не допускается  использование лесов, хотя бы и по договору, если это влечет нарушение экологических норм*(12).

Приведенные положения  лесного законодательства заложили базу для публично-правового регулирования  договоров о лесопользовании  посредством специальных норм лесного права. Однако в лесном законодательстве четкость конструкций, отражающих публично-правовую специфику договоров, требует доработки. В настоящее время недостатки в этой области порождают немало судебных и административных споров между государством и лесопользователями.

Следует обратить внимание на изменение приоритетов  в соотношении государственно-властных и договорных начал в регулировании  лесопользования по сравнению с  ранее действовавшим законодательством. Если Основы лесного законодательства закрепляли первичное значение лицензии, создававшей правовые основания для заключения договора, то Лесной кодекс РФ (ст. 42) устанавливает приоритет договора, образующего правовые предпосылки для получения разрешительного документа. Это обстоятельство характеризует договор как самодостаточный инструмент правового регулирования, который в будущем может применяться и без специализированных разрешительных документов*(13).

Возникновение права пользования участком лесного  фонда Лесной кодекс РФ соотнес с государственной регистрацией договора, подписанием протокола о результатах лесного аукциона, получением лесорубочного билета, ордера или лесного билета (ст. 23). Поскольку моменты регистрации и получения разрешительного документа не совпадают, логично было бы связывать возникновение права пользования с получением разрешительного документа, выдаваемого на основании зарегистрированного договора*(14).

Как видим, основанием возникновения права аренды участка  лесного фонда является совокупность юридических фактов: прохождение лесного конкурса, заключение договора аренды, его регистрация и получение специального разрешительного билета.

Необходимо отметить, что провозглашенный современным  лесным законодательством приоритет договора вовсе не уравнивает его с гражданско-правовой сделкой. Тесная связь договора аренды с разрешительными документами не позволяет говорить о том, что договор сам по себе является достаточным основанием для получения права лесопользования. Разрешительный документ (лесорубочный билет, ордер, лесной билет) выступает в лесных отношениях инструментом государственного контроля и оперативного воздействия на стадии осуществления лесопользования и исполнения договора аренды. Именно он позволяет односторонне властно влиять на договорный режим арендных отношений.

Данные тезисы подкрепляются материалами правоприменительной  практики.

Так, в Арбитражный  суд Омской области обратилось Управление лесами Уватского района с иском  к Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции о взыскании ущерба от лесопользования*(15). Суд в удовлетворении иска отказал. Кассационная инстанция это решение поддержала. Заместитель Председателя ВАС РФ принес протест, в котором просил все имеющиеся судебные акты отменить, полностью удовлетворив иск.

В ходе проверки надзорная коллегия ВАС РФ удовлетворила  протест, поскольку сочла, что согласно лесному законодательству осуществление  лесопользования, в том числе  рубки леса, допускается только по специальному разрешению - лесорубочному билету, которого на момент рубки у ответчика не было. Что касается ссылки Иртышской нефтегазоразведочной экспедиции на немотивированную невыдачу ей лесорубочного билета, то она не может быть принята в данном случае во внимание, поскольку это обстоятельство не лишало экспедицию возможности до начала рубки обжаловать в установленном порядке действия должностных лиц, препятствующих получению лесорубочного билета, и потребовать своевременной его выдачи.

Таким образом, независимо от оснований отсутствия лесорубочного билета права пользования лесным фондом не могут быть признаны за лесопользователем при неполучении разрешительного документа. Такой порядок действовал ранее и сохраняется в ныне действующем законодательстве.

Лесной кодекс РФ содержит ряд норм, изменяющих по сравнению с ГК РФ перечень оснований прекращения договора аренды. Так, в ст. 28 Лесного кодекса РФ установлена возможность оперативного (в одностороннем порядке) прекращения договоров лесопользования не только для арендатора, но и для арендодателя, что может быть охарактеризовано как наделение публичного участника договора прерогативными возможностями одностороннего отказа от договора. Принудительное прекращение прав пользования участками лесного фонда осуществляется территориальными органами федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере природопользования с уведомлением об этом лесопользователя в письменной форме (ст. 29 Лесного кодекса РФ).

Приведем пример действия приведенных норм на практике. Борским лесхозом Нижегородской области полностью правомерно за систематическое невнесение арендатором платежей в одностороннем порядке (без обращения в суд) был расторгнут договор аренды участка лесного фонда, заключенный с ОАО "Борский стекольный завод"*(16). В обычной ситуации, если бы право предприятия не было основано на нормах специального права, прекращение арендного договора стало бы возможным только по соглашению сторон или в судебном порядке после письменного предупреждения арендатора о необходимости выполнения обязательства в разумный срок (так регулирует арендные отношения ст. 619 ГК РФ). Однако, регулируемый специальными публично-правовыми нормами, такой договор утрачивает гражданско-правовые свойства, приобретая специфические черты, ставящие его в прямую подчиненность жесткому административному режиму.

Наряду с арендой  Лесной кодекс РФ упоминает о договоре концессии участка лесного фонда. Этот договор также обладает публично-правовыми  чертами.

Поскольку обычно в научной литературе общим вопросам концессии не уделяется должного внимания, данный термин часто используют в качестве синонима аренды либо употребляют в иных значениях без учета его подлинного смысла в качестве самостоятельной правовой конструкции. Поэтому рассмотрим вначале общие вопросы, а затем обратимся к регулированию концессии в действующем лесном праве.

Концессия известна со времен римского права и воспринята не только континентальной, но и англо-американской системой права. Слово "концессия" имеет латинское происхождение  и переводится на русский язык как "разрешение, уступка". На протяжении многих веков концессией охватывались самые разнородные правовые конструкции.

В настоящее  время термин "концессия" имеет  два основных значения. Во-первых, это  договор о передаче государством частным предприятиям и иностранным фирмам полномочий, осуществляемых по общему правилу только государством. В этом случае власти передают частным лицам право осуществлять публичные функции и допускают частный капитал в принципиально закрытую для него обычно сферу (пользование имуществом, изъятым из оборота; осуществление деятельности, в которой исключается участие частных лиц; реализация прав, предоставленных законодательством исключительно государству; и пр.). Во-вторых, концессией называют само предприятие, организацию, которые основаны на указанном договоре*(17).