Зарубежный опыт правового регулирования труда государственных служащих

    Исключения  из конкурсного порядка поступления на госслужбу предусмотрены для тех, кто получает высшие должности в порядке "системы патронажа" (так называемые "политические назначенцы"). Кроме того, конкурс, как правило, не применяется при поступлении претендента впервые на средние должности государственной службы или при поступлении на низшие технические должности госслужбы (в этих случаях претенденты назначаются на должность).

    Для зачисления на некоторые должности  и пребывания на них установлены  возрастные ограничения. Допуск к некоторым государственным должностям предполагает образовательный ценз (наличие диплома о специальном, высшем образовании, а в некоторых случаях – ученой степени).

    При поступлении на государственную  службу в США законодатель не устанавливает четких процедур допуска к "патронажным должностям" государственной службы – устанавливается лишь, что на эти должности проводятся лица, пользующиеся особым доверием Президента или глав министерств и ведомств. Замещение должностей государственной службы, основанной на "системе заслуг", проводится в двух формах – "открытой" (наиболее распространенной) и "закрытой". При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом – как правило, только в порядке карьерной службы в данной системе. Закрытый набор предусмотрен для комплектования высших должностей государственного аппарата (министров, их заместителей и помощников) и ряда министерств и ведомств (Государственного департамента, ФБР, ЦРУ, служб здравоохранения и лесного хозяйства). Иностранцы на государственную службу не принимаются, за исключением низших должностей, где существует необходимость в привлечении специалистов, не являющихся гражданами США (2,4).

    Процедура приема на работу включает следующие  стадии: 1) проверка заявления; 2) проведение конкурсных экзаменов; 3) проверка благонадежности; 4) выбор кандидата на должность; 5) проверка в течение испытательного срока.

    Конкурсные  экзамены проводятся в письменной и  устной форме и имеют целью  проверку профессиональных знаний и  пригодности кандидатов для занятия должностей, как правило, среднего звена управления. Экзаменационные требования согласовываются с Управлением государственной службы.

    Важным  условием является опубликование перечня  вакансий, по которым проводятся экзамены на замещение должностей, что формально дает возможность принять в них участие каждому заинтересованному лицу.

    Прием на государственную службу во Франции проводится в основном на конкурсной основе. Конкурсы бывают трех видов: "внешний" – для лиц, только предполагающих поступить на службу, "внутренний" – для должностного продвижения уже занятых на госслужбе чиновников и "смешанный" – как для кандидатов "извне", так и для госслужащих со стажем. Конкурс объявляется постановлением соответствующего министра, в котором указывается порядок проведения испытаний (обычно – прохождение тестов), количество должностей, подлежащих замещению, и начало испытаний. Отбор кандидатов проводится специальным жюри, создаваемым органом, набирающим государственных служащих. Подготовленный список кандидатов Жюри передает этому органу, который и выносит окончательное решение. Принятый на государственную службу не сразу обретает статус чиновника, а после стажировки или испытательного срока (от шести месяцев до двух лет).

    Назначение  на высшие должности, имеющие важное политическое значение, производится правительством страны. При этом перечень таких должностей закреплен законодательно.

    Статус  государственного служащего.

    Объем прав и обязанностей государственных  служащих не всегда совпадает с правами и обязанностями иных граждан. Прежде всего, это касается политических прав, так как в большинстве стран действуют правила о полном или частичном запрете на участие госслужащих в политической деятельности, на разглашение служебной тайны. При этом в некоторых странах ограничивается право госслужащих на участие в забастовках (США, во Франции для некоторых категорий чиновников). В отличие от многих европейских стран (Великобритании, Франции), карьера государственного служащего в Германии не является альтернативной политической карьере. Напротив, зачастую она становится предпосылкой для успешной политической деятельности (9).

    Ограничению подвергаются также и экономические  права- в виде запрета на занятие  предпринимательской деятельностью. (Данное ограничение связано с особенностью труда государственного служащего, которая заключается в том, что он не производит материальных ценностей непосредственно, но помогает государству реализовывать собственные функции и задачи, что, в свою очередь, обязывает государство обеспечивать служащего).

    Важное  значение при установлении статуса  государственных служащих имеют  законодательное закрепление оплаты труда и системы гарантий социальной и правовой защищенности госслужащих. От их решения во многом зависит, будет  ли обеспечена эффективность государственной службы.

    Решение этой проблемы в странах англосаксонской  и романо-германской правовой системы  различно. В первом случае эффективность  деятельности государственного служащего  обеспечивается в первую очередь  конкурсным и конкурентным подходом, наличием системы оценки результатов работы государственного служащего, а также зависимостью оплаты труда и продвижения по службе от качественных и количественных результатов работы госслужащего.

    В странах континентальной Европы, напротив, законодательно установлена система гарантий социальной и правовой защищенности государственного служащего (в том числе и усложненная процедура его увольнения), зависящая в основном от должности и стажа службы. Как правило, это обосновывается тем, что за повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, госслужащим полагается компенсация. Кроме того, социальные льготы отчасти компенсируют более низкий уровень заработной платы, чем в "частном" секторе экономики.

    Одной из форм контроля за государственными служащими является подробная регламентация оснований и видов ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о государственной службе. Государственные служащие, как правило, подлежат дисциплинарной, гражданско-правовой и уголовной ответственности (При этом меры взыскания у каждой страны разнятся: к примеру в США существуют следующие виды дисциплинарного взыскания- замечание; выговор; понижение в должности; низкая оценка служебной деятельности; временное отстранение от работы без выплаты зарплаты; отпуск без содержания на срок до 30 дней; понижение в должностной квалификации; сокращение должностного оклада; увольнение со службы).

    Не  одинаков и порядок привлечения  к ответственности. Например, в Великобритании требование о привлечении к ответственности, как правило, облекается в форме иска к министерству, а не к тому или иному должностному лицу (1).

    Прохождение государственной  службы. Увольнение со службы.

    Во  Франции продвижение чиновника  по службе может осуществляться двумя основными путями – по ступени и по рангу. Повышение по ступени в рамках одного ранга связано в основном с выслугой лет. При продвижении по рангу необходимый стаж работы является лишь предварительным условием – решающее значение имеют заслуги претендента. Таким образом, основным элементом бюрократической карьеры во Франции (как и в Германии) является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

    Наряду  с обычным порядком продвижения  по службе во Франции существует и  исключительный порядок, цель которого — ускоренное повышение в классе или в ранге внутри класса особо выдающихся чиновников. Установление такого порядка продвижения позволяет усилить влияние субъективных факторов на процесс комплектования чиновников. Существуют два пути исключительной карьеры. Первый заключается в том, что руководители административных агентств создают для перспективных чиновников в исключительном порядке соответствующие условия, предоставляя им возможность досрочно подготовиться к конкурсным экзаменам, при этом заранее зарезервировав для них определенную должность. Вторым путем исключительной карьеры является откомандирование. В этом случае за чиновником, направленным на службу за границу или в международную организацию, сохраняется право на продвижение по службе.

    Прекращение служебных функций наступает  в случае выхода на пенсию (обычно –  в 60 лет), увольнения или отставки.

    Утрата  гражданства, лишение гражданских  прав, запрещение судебным органом  занимать должность на публичной  службе, не восстановление в должности  вследствие служебного проступка влечет за собой увольнение с публичной  службы.

    Прекращение служебных отношений возможно вследствие: увольнения; отстранения от должности  согласно дисциплинарным наказаниям; при уходе на пенсию. Служащий должен быть уволен, если он: отказывается принести присягу; не способен выполнять служебные  обязанности; письменно требует своего увольнения; достиг предельного возраста; без согласия своего начальника выбирает место жительства, которое затрудняет выполнение им служебных функций или длительно находится за границей; утратил гражданство.

    Лицо  лишается статуса государственного служащего за: преступление, повлекшее лишение свободы на срок один год и более; уголовно наказуемое деяние, направленное против мира; измену родине; за преступление, направленное против свободного правового государства; за ущерб внешней безопасности.

    Предельным  возрастом ухода на пенсию считается  достижение 65 лет. Этот возраст может  быть увеличен до 68 лет (1,6).

    В США для большинства чиновников продвижение по служебной лестнице производится согласно принципам системы заслуг «merit system» — отбору наилучших кандидатов на повышение в должности на конкурсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Однако конкурсные экзамены применяются лишь для рядовых должностей, гораздо важнее итоги периодической оценки служебной деятельности. По Закону 1978 г. значение такой оценки для контроля над работой служащих было резко повышено. В результате ежегодная оценка результатов труда стала реальным инструментом кадровой политики в системе административно-государственного управления.

    Аттестации  составляются в письменной форме  и выдаются государственным служащим, которые имеют право высказывать  свои возражения и требовать пересмотра оценок профессиональной деятельности руководством соответствующего ведомства.

    Аттестации  служащих проводятся ежегодно. Сроки  их проведения не оговариваются. Есть только одно ограничение – аттестации карьерных служащих не проводятся в  течение 120 дней после вступления в  должность нового Президента. Оценка профессиональной деятельности дается руководителем ведомств только на основе рекомендаций аттестационных комиссий, образуемых в каждом ведомстве.

    Основанием  для повышения в должности  может служить успешная аттестация и прохождение учебных программ, разработанных Управлением государственной службы.

    Общим основанием изменения должности  и освобождения от должности в  США служит оценка профессиональной деятельности. В каждом из административных ведомств действуют собственные  системы оценки, разрабатываемые  на основе рекомендаций Управления государственной службы. Но при этом, следует отметить, что процедура увольнения по сравнению со странами континентальной Европы значительно упрощена. Действительно, в законодательстве вопрос об увольнении сформулирован очень широко: со службы может быть уволен каждый, если это необходимо в целях национальной безопасности. Единственной обязанностью администрации является заблаговременное вручение уведомления об увольнении (1,2).

    В заключении хотелось бы отметить, что вопрос об адаптации мирового опыта к национальным условиям в области регулирования труда государственных служащих является научной проблемой не только нашей страны, а всех развивающихся государств планеты. При этом в своих реформах мы должны учиться не только на положительном опыте развитых стран, но и на ошибках, допущенных ими при формировании государственной политики в данном вопросе.  Перенимать зарубежный опыт необходимо опираясь на известное изречение К.Маркса: «Законодатель должен смотреть на себя как на естествоиспытателя. Он не делает законов, он не изобретает их, а только формулирует». 

    Список  использованной литературы:

1. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.: «Логос», 2000. С.22
2. Оболонский А. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002, С. 168
3. Назарбаев Н.А. Казахстан — 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Алматы, 1997. С. 159.
4. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран. – М., 2001. С. 194