Зарубежный  опыт правового регулирования  труда государственных  служащих.

    д.ю.н., проф. Нургалиева Е.Н.

    Айнабеков Ж.С. 

    Последние два десятилетия в мире стали  временем активной трансформации системы  государственного управления, направленной на повышение его эффективности и результативности. В большинстве развитых стран были проведены реформы государственной службы, системы государственного регулирования экономики и налогового администрирования, реформы системы управления государственными расходами. Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития Казахстана. Реформирование госслужбы в Казахстане призвано решить и ряд специфических проблем, связанных с задачей построения нового, дееспособного, "сильного", демократического государства и создания соответствующей этому государству эффективной государственной службы, что требует серьезного научного осмысления новых условий и способов функционирования госслужбы, предопределяющих выбор модели ее реформирования. Старая модель государственной службы в силу действия объективных и субъективных факторов оказалась неспособной к адекватному администрированию в условиях изменившихся экономических и социальных отношений, а создание новой модели, отвечающей требованиям рыночной экономики, пока не доведено до логического завершения.

    В ходе реформы системы государственного управления широко используется положительный  опыт аналогичных реформ в развитых странах Старого и Нового Света, таких как Франция, Германия, Великобритания, США, а также государств Азии, прошедших путь реформ политической системы общества, опираясь на мировой опыт.

      Анализ административных преобразований в этих государствах позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, хотя причины и условия начала реформ во многих странах различны, в целом выбранная стратегия и основные направления совпадают. Во-вторых, модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению. В-третьих, если в развитых странах проводится работа по совершенствованию сложившейся системы государственного управления, то в бывших социалистических странах разворачивается процесс формирования новых институтов и механизмов одновременно с глубокими экономическими и политическими преобразованиями. В-четвертых, интенсивно разрабатывается концепция "нового государственного управления", основанная на замене бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, несущими ответственность перед обществом и развивающими партнерские отношения с частным сектором, гражданами и общинами (1,2).

    Важной  составляющей в процессе идущих изменений  комплекса отношений, связанных  с государственным управлением, является реформирование системы организации  труда государственных служащих.

    Системы государственной службы, существующие в мире, можно разделить на два типа - кадровую и контрактную¹ (2,9). Кадровая госслужба предусматривает длительное (вплоть до пожизненного) нахождение на ней, правовой статус госслужащих значительно отличается от статуса прочих наемных работников. Госслужащие отличаются меньшей мобильностью, попасть в их число часто непросто. Соответственно рынок трудовых ресурсов обычных работников существует несколько изолированно.  Такие системы имеются в Германии, Франции, некоторых других странах, где существует традиционное понятие чиновничества. Статус чиновника приносит как преимущества, так и недостатки. Например, в Германии чиновники не имеют права на забастовку, зато они не могут быть уволены. Государство может только переводить их с одного места работы на другое.

    Контрактная система, в наиболее развитом виде существующая в США, по своему характеру приближена к обычному пониманию трудоустройства и работы (1,4). Государственные служащие являются, по сути, менеджерами, чьим "боссом" является государство, причем не как таковое (это характерно для кадровой системы), а в лице своего вполне определенного органа, который обладает широкими полномочиями в решении всех вопросов взаимоотношений со служащими. Правовое положение госслужащих по многим параметрам не отличается от работников частных компаний (за исключением особых видов государственной службы, таких как военная, разведывательная и др.).

    Особенности развития законодательства о государственной  гражданской службе различных стран  определяются рядом факторов, среди  которых следует выделить специфику исторического развития этих стран, различия сложившихся правовых систем (англо-саксонская и романо-германская правовые системы), а также особенности государственного устройства (федеративные и унитарные).

    Понятие государственного служащего. Иерархия  государственных служащих.

    В законодательстве Великобритании содержание понятия "государственная служба" четко не определено. В научной литературе государственные служащие в Великобритании чаще всего делятся на публичных и гражданских. Особую категорию составляют служащие вооруженных сил и полиции. Правовой статус каждой из этих категорий определяется отдельными статутами, нормативными актами соответствующих министерств и ведомств.

    К публичным служащим относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Под гражданским служащим понимается лицо, состоящее на государственной службе в каком-либо министерстве или ведомстве, за исключением занимающего политические или судебные должности, и получающее жалованье из бюджетных средств.

    Все государственные служащие поделены на 3 основных общих класса – административный, исполнительный, канцелярский, каждый из которых состоял из множества  ступеней. Позже был введен класс  специалистов, также имеющий многоступенчатую структуру. К примеру, группа старших политических и административных руководителей включает семь ступеней: постоянный секретарь (ступень 1), заместитель постоянного секретаря (ступень 2), помощник секретаря (ступень 3), исполнительный директор (ступень 4), ассистент секретаря (ступень 5), старший принципал (ступень 6), принципал (ступень 7).

    Кроме того, существует административная группа, которая охватывает должности среднего и низшего звеньев административно-управленческих кадров; группа научных работников и технических специалистов и группа вспомогательного научно-технического персонала (2,5).

    В то же время в Великобритании, в  связи с особенностями правовой системы, отсутствует официальное  разделение государственных служащих на административных и политических.

    В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной, существуют государственные службы отдельных штатов и муниципальная служба.

    Профессиональные  гражданские служащие занимают должности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категориям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления. Характеристика и описание каждой из 18 должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законов США.

    В основе организации федеральной  государственной службы США лежит  деление на две категории – "конкурсную" и "патронажную". К первой категории относятся лица, поступившие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами "системы заслуг", установленными законодательством. Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности Президентом единолично (помощники и советники Президента), либо по совету и с согласия Сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.) – по своим признакам данная система деления государственных служащих на «карьерных» и «патронажных» может быть приравнена к системе разделения государственных служащих на «административных» и «политических» в странах континентальной Европы.

    По  порядку прохождения госслужбы  могут быть выделены "карьерные" государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с "системой заслуг", и "некарьерные", занимающие главным образом "патронажные" должности (1).

    Во  Франции Закон от 13 июля 1983 г. «О правах и обязанностях чиновников» определил круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих парламента и судей судов общей юрисдикции.

    Закон 1946 г. ввел в систему гражданской  службы понятие «кадр», означающее объединение всех должностей, занятых гражданскими служащими одинакового ранга. Другими словами, это понятие охватывает положение группы людей, занимающих аналогичные должности. Во Франции существует кадр директоров, куда входят директора всех департаментов, кадр контроля, который объединяет всех инспекторов, и т.д.

    Помимо  этого существует также понятие  «класс чиновников». Всего классов четыре, в понижающемся иерархическом порядке они обозначены буквами А, В, С и D. На класс А возлагаются функции выработки управленческих решений и указаний. Класс В выполняет задачу реализации этих установок. Класс С занят специализированным исполнением. Класс D включает технических работников, которые являются простыми исполнителями (4,6).

    В ФРГ, согласно Рамочному закону «О праве чиновников», федеральным служащим считается лицо, находящееся в "публично-правовых отношениях службы и верности" с Федерацией, либо с непосредственно подчиненной Федерации "корпорацией, учреждением или организацией публичного права". Служащий, подчиняющийся Федерации, является непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную корпорацию, именуется косвенным федеральным служащим.

    По  закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков. Табель о рангах предусматривает 16 групп чиновников: А1—А5 — низшие чины (вспомогательно-технические); А6—А9 — средние чины (правительственные секретари, обер-секретари, гаупт-секретари); А10—А13 — высшие чины I ступени (правительственные инспекторы, регирунгс-атаманы); А14—А16 — высшие чины II ступени (высшие правительственные советники).

    Чиновники назначаются, как правило, пожизненно. Положение Beamte, кроме собственно чиновников, имеют судьи, профессора, военнослужащие. Особо выделяются политические и почетные чиновники² (1).

    Поступление на государственную  службу.

    Для законодательства практически всех зарубежных государств характерна тщательная регламентация вопросов приема на государственную гражданскую службу. Этот блок законодательства включает нормы о допуске к государственным должностям (то есть основные требования, предъявляемые к лицу для получения статуса государственного служащего) и о процедуре приема на работу.

    Основное  правило при допуске к государственным  должностям – запрет на совмещение должностей депутата парламента и государственного служащего. Во многих государствах для  занятия должности государственного служащего необходимо наличие гражданства. Но, например, в ФРГ это требование не является жестким (1).

    Анализ  систем отбора кадров для государственной  службы в зарубежных странах позволяет  выявить различие между элитарной, относительно закрытой системой отбора кадров, в большей степени свойственной Германии, Франции и гибкой системой набора высококвалифицированных претендентов на государственную службу из различных слоев общества по конкурсу, которая широко применяется в Великобритании, США (9).

    Установление  конкретной процедуры приема на работу тесно связано с характером должности. В отношении приема на работу высшего  и среднего звена в большинстве  стран установлена процедура  их набора на конкурсной основе.

    В большинстве стран зачисление на должность производится с испытательным сроком. Продолжительность такого срока закреплена в законодательном порядке, причем для каждой должностной категории обычно установлены различные сроки испытания (2).

    Испытательный срок может быть введен и для повышения государственного служащего в должности (например, согласно законодательству ФРГ такой срок не может быть менее года). Законодательству США и ФРГ известно и такое понятие, как подготовительная служба. Так, в США для занятия должности в высшем эшелоне управления требуется подготовительная служба в течение не менее 3 лет, после чего соискатель сдает квалификационный экзамен. Далее уровень его пригодности к занятию определенной должности проверяется в течение 2,5 лет.