Становление и развитие режима недропользования в России

В работе отмечено, что основы законодательства и принципы государственного управления, заложенные Петром I в конце XVII начале XVIII вв., не оставались неизменными: практически каждая царствующая особа вносила в них существенные изменения, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, взаимоотношений центра и регионов, организационных начал в работе органа государственного управления горным делом, системы законодательного регулирования.

Кроме того, существенно  уменьшилось влияние государства  на регулирование горных отношений: от признания общегосударственной  значимости и определения ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра [4]. 

На протяжении XVIII – начала XX веков законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М.Сперанского, был издан Устав Горный Российской Империи, который обладал чертами  межотраслевого кодифицированного  акта, объединяющего в себе нормы  по геологическому изучению недр, разведке, добыче полезных ископаемых, их последующей  переработке, определял государственно-правовые формы управления и  контроля в  данной сфере, то есть исторически национальное законодательство о недрах формировалось  путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию горных отношений, а также вопросов переработки добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что Устав Горный Российской Империи был отнесен  к Гражданским законам, в нем  содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние  на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования  соответствующего законодательства в  Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений.

В послереволюционный период путем принятия Декрета «О земле» от 26 октября 1917 г. всякая собственность на природные ресурсы была отменена и лишь спустя год в отношении природных ресурсов была установлена государственная собственность [4].  

В административно-правовом регулировании отношений в сфере  недропользования в послереволюционный период отмечается создание правовых основ изъятия природных ресурсов из гражданского оборота и установления государственного контроля за их использованием. Порядок правовой регламентации недропользования носил яко выраженный публично-правовой характер, с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Система государственного управления отношениями недропользования в  период с 1918 г. по середину 70-х гг. ХХ в. подвергалась неоднократной трансформации с целью поиска оптимальной модели государственного управления, которая состояла как в централизации основных полномочий в компетенции одного органа управления, так и в рассредоточении полномочий между несколькими органами государственного управления в зависимости от вида полезного ископаемого.

Для административно-правового  регулирования режима недропользования того же периода характерной особенностью являлось то, что большая часть  источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами, что не всегда позволяло обеспечить системность правового регулирования.

В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. В Основах была закреплена исключительная государственная собственность на недра, они рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования отношений в сфере недропользования устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущего поколений.

Законодатель, осознавая значимость ресурсов недр для развития государства на перспективу, закрепил в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования - интересы настоящего и будущего поколений, установил публично-правовую ответственность  за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Автор отмечает, что советское  законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило  этот принцип [4].

На основе анализа исторических источников сделан вывод, что становление административно-правового  режима недропользования в России прошло несколько относительно автономных исторических периодов  развития.

Первый  − конец XVII начало XVIII веков. В этот период законодательно установлены  методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования, в их числе: регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых; систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых; стандартизация и  установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемым, представляемых на экспертизу; государственный контроль; основы финансовых взаимоотношений между государством и  недропользователями; система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты; система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложении, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов являлись важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития при Петре I [4]. 

Второй период − XVIII в. – начало XX в. Законодательство, устанавливающее правовые основы регулирования отношений недропользования, в этот период развивалось достаточно динамично при этом, тенденции реформирования имели противоположную направленность, управленческие функции в рассматриваемой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

Третий этап охватывает период с 1917 г. по 1992 г. В период НЭПа использование природных ресурсов осуществлялось на основе концессионных соглашений. Автором сделан вывод, что порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления  свидетельствуют об их административно-правовой природе, формой регулирования общественных отношений в сфере недропользования были административные договоры. Основанием такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса неотчуждаемости природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота.

Позднее, право пользования  недрами предоставлялось на основании  решения уполномоченных государственных  органов, пользователю недр выдавался  горноотводный акт, являющийся государственным  разрешением, что позволяет сделать  вывод об административно – правовых принципах регулирования отношений  недропользования.

Кроме того, законодательство о недрах советского периода отличалось значительной публичной ориентированностью [4].

Четвертый период − с  момента принятия Закона Российской Федерации «О недрах» 1992 г. по настоящее время. Отмечено, что Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 года (ст. 9) установлено многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе на полезные ископаемые и возможность нахождения их в частной, государственной и иных формах собственности.

Вместе с тем, нормами  Закона Российской Федерации «О недрах» 1992г. определено, что участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Указанным Законом было определено, что права пользования недрами  могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той  мере, в какой их оборот допускается  федеральными законами.

В дополнении к Закону Российской Федерации «О недрах» был принят Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 № 225-ФЗ, который установил возможность применения в практике недропользования новой формы построения отношений государства и инвестора - соглашений о разделе продукции.

Таким образом, административно  – правовой режим недропользования, базирующийся на нормах Закона Российской Федерации «О недрах» был дополнен возможностью заключения специальных  договоров.

Отмечено, что в большинстве зарубежных государств законодательство, регулирующее отношения в сфере использования недр, подразделяется на два самостоятельных направления - законодательство, регулирующее добычу твердых полезных ископаемых, и законодательство, определяющее порядок добычи нефти и газа.

Исторически законодательство, регулирующее разработку твердых полезных ископаемых, связывалось с собственностью на землю, что до настоящего времени  во многом определяет систему отношений  недропользования. В средние века в большинстве зарубежных государств законодательство о недрах, как и  российское законодательство того периода, были неразрывно связаны с правом собственности на землю.

Появившееся значительно позже  законодательство о нефти и газе исходило уже из иных основ взаимоотношений  режима недропользования и землепользования. Оно не было связано с земельными правоотношениями и  регулирование  отношений недропользования осуществлялось с более существенной ролью государства. Это было обусловлено значимостью  углеводородных ресурсов для обеспечения  его экономической и политической стабильности [5].

Помимо разделения порядка  правового регулирования по видам  полезных ископаемых, в государствах, обладающих запасами углеводородных ресурсов на континентальном шельфе, принимают  специальные законы, определяющие порядок  пользования недрами и добычи углеводородных ресурсов на континентальном  шельфе. В них существенно ужесточены экологические, природоохранные нормы, установлены особые требования к  субъектному составу пользователей  недр.

 

 

Заключение

Основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV Грозного созданием Государева приказа Каменных дел. С той же самой исторической эпохой связано и появление организованных геологоразведочных экспедиций. Вместе с тем, развитое нормативное регулирование указанной деятельности – отсутствовало.

Отмечено, что характер общественных отношений в сфере пользования  недрами, несмотря на то, что они  регулируются нормами законодательства о недрах, свидетельствует о достаточно широком объеме административно-правовых начал в их регулировании.

Основной тенденцией развития законодательства о недрах является усиление административно-правовых основ  регулирования отношений недропользования, что выражается в детализации  условий предоставления участков недр в пользование, введении механизмов надзора и контроля в указанной  сфере отношений, установлении жестких  экологических требований.

При установлении режима пользования недрами необходимо сбалансировать интересы и объем полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Правовое закрепление режима на уровне  субъектов Федерации должно осуществляться не только применительно к деятельности, связанной с геологическим изучением,  разведкой и добычей общераспространенных полезных ископаемых, но и охватывать деятельность по геологическому изучению, разведке и добыче основных видов полезных ископаемых (нефть, газ, золото, платина и др.).

Действующим законом в  данное врямя является закон «О недрах»,принятый 21.02.1992 года.

Список  использованной  литературы

1. Василевская Д.В. Правовой режим недропользования в России и зарубежных странах. – М.: ПравоТЭК, 2010. – 375 с.
2. Певзнер М.Е. Горное право. – М.: Издательство Московского государственного горного университета, 2006. - 318 с.
3. Кокин В.Н.  Недропользование: теоретико-правовой анализ. – М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз», 2005. – 224 с.
4. Столчнев В.Г., Малютин Ю.С. История недропользования в России. – М.: ООО «Недра», 2004. – 210с.
5. Веремеева М.В., Киржиманов М.Г., Сыродоев Н.А., Теплов О.М., Толстых Н.И.  Недропользование на территории Российской Федерации и ее континентальном шельфе. Федеральное законодательство о недрах и практика его применения. – М.: ООО «Нестор Академик Паблишерз»,  2004. – 256 с.