Реалізація тендерів в Україні

РОЗДІЛ 1. НАУКОВО-ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ВИКОРИСТАННЯ ТЕНДЕРНОЇ ПОЛІТИКИ 

1. Історія виникнення тендерів як економічної категорії

    В Україні історично система тендерів розвивалася у відповідності  до стану розвитку торгівлі у державах, до яких в той чи інший період належали певні регіони нашої  держави. З моменту отримання  Україною незалeжнocтi , процес формування законодавства про державні закупівлі набув самостійності і динамічності.

    Поняття "тендер" - було вперше застосовано Держпланом СРСР при розробці проекту народногосподарського плану на 1988 рік. Головною причиною введення цієї економічної категорії була та, що вже з   середини   80-х років Держплан СРСР у масштабах всього народногосподарського комплексу не міг повністю збалансувати планові завдання по виробництву продукції з наявними матеріальними ресурсами. Він змушений був здійснити кроки у напрямку децентралізації існуючої системи. Нездатність забезпечення народногосподарських планів зумовила появу державного замовлення, яке охопило 70-80% загальних обсягів народного господарства і повністю забезпечувалось матеріальними ресурсами. Продукцію, що виготовлялась понад державне замовлення, дозволялось реалізовувати виробнику самостійно[7].

    Така  ідеологія щодо державного замовлення існувала до 1993 року, включаючи перші  роки незалежності України. Починаючи  з 1993 року, коли система централізованого планування виробництва і розподілу  матеріально-технічних ресурсів поступово  втрачала свою дієздатність і адекватність економічній ситуації, трансформувались і функції державного замовлення, все більш втрачаючи властивості  абсолютного державного регулятора у виробництві продукції та послуг і перетворюючись на засіб забезпечення потреб у матеріальних ресурсах, продукції, роботах і послугах споживачів, що утримуються за рахунок державного бюджету. Це знайшло своє відображення у щорічних указах Президента України до 1996 року про державний контракт та державне замовлення. Крім того, була прийнята Постанова Кабінету Міністрів України від 21.10.93 року М2 871 "Про затвердження Положення про порядок організації та проведення міжнародних тендерів в Україні", що дала початок проведенню міжнародних торгів і впорядкувала проведення на конкурсних засадах закупівель товарів (робіт, послуг) виключно іноземного походження для задоволення державних потреб України. Під час дії згаданої Постанови Міністерством зовнішніх економічних зв'язків і торгівлі України зареєстровано 66 міжнародних тендерів[16].

    Об'єктивні  зміни в принципових підходах до формування і розміщення державних  замовлень були зафіксовані в  Законі України від 22.12.95 року М2 493/95-ВР"Про  поставки продукції для державних  потреб", а також у відповідній  Постанові Кабінету Міністрів України від 29.02.96 року М266 "Про порядок формування та розміщення державних замовлень на поставку продукції для державних потреб і контролю за їх виконанням".

    У цьому законі подано перелік державних  замовників, гарантом по зобов'язаннях  яких є Кабмін України, вказано функції  замовників і їх обов'язки, джерела  фінансування замовлень і порядок  контролю за їх використанням; встановлюється стимулювання виконання поставок і  міри відповідальності за невиконання  державних контрактів.

    Крім  цього, за окремим порядком, визначеним Законом України "Про державне оборонне замовлення" від 03.03.1999 року №464,формується державне оборонне замовлення для забезпечення потреб Збройних Сил  України та інших військових формувань  з озброєння і військової техніки, речового та медичного майна, продовольства, пально-мастильних матеріалів, виконання  науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт.

    У той же час, важливо зазначити, що переважна частина закупівель товарів, робіт і послуг здійснюється поза межами державного замовлення. У першу  чергу це стосується закупівлі товарів, робіт і послуг, які не виробляються чи не виконуються вітчизняними підприємствами. Фінансування таких закупівель здійснюється згідно з кошторисами видатків на утримання державних органів  всіх гілок влади, розробленими відповідно до видатків, передбачених у Державному бюджеті на поточний рік. Причиною цього  є те, що дія норм вищезгаданого  Закону "Про поставки продукції  для державних потреб" поширюється  на закупівлю продукції державними замовниками для забезпечення пріоритетних соціально-економічних потреб суспільства  лише у вітчизняних виробників. Закон  обмежує залучення до виконання  державних замовлень іноземних  суб'єктів господарювання, що фактично суперечить загальновизнаним нормам міжнародної  торгівлі.

    Зважаючи  на зміни, що сталися в економіці  України, а також в її зовнішньоекономічній політиці, виникла необхідність внесення відповідних змін як в організацію  роботи щодо здійснення державних закупівель, так і в законодавчі та нормативні акти з цього питання.

    Обов'язковими умовами Угоди про державні закупівлі  є недискримінація постачальників незалежно від їх статусу та державної  належності і здійснення закупівель на конкурсній основі із забезпеченням  прозорості на кожній стадії тендерів на вимогу будь-якого з постачальників.

    У рамках реалізації заходів щодо удосконалення  системи державних закупівель в  Україні у 1997 -1998 роках були прийняті постанови Кабінету Міністрів України  від 28.06.97 року .N'2 694 "Про організацію  та проведення тендерів у сфері державних  закупівель товарів, робіт, послуг», яка була прийнята з метою впорядкування закупівель товарів, робіт, послуг вартістю від 10000 гривень, шляхом встановлення єдиного для державних структур всіх рівнів порядку здійснення закупівель та контролю за використанням коштів державного бюджету; від 24.09.97 року .N'21058 "Про створення єдиної системи закупівель товарів (робіт, послуг) за рахунок коштів державного бюджету та іноземних кредитів, що залучаються під гарантії Кабінету Міністрів України" , яка визначала загальні процедури здійснення державних закупівель центральними та місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, що здійснюють закупівлю продукції за рахунок коштів державного бюджету або іноземних кредитів, що залучаються під гарантію Кабінету Міністрів України, шляхом проведення тендерів; від 01.09.98 року N2 1369 "Про здійснення тендерів у будівництві", яка була розроблена з метою врахування особливостей, що виникають під час проведення тендерів на укладання контрактів підрядних робіт і послуг у галузі будівництва[4].

    Правила здійснення державних закупівель, визначені  згаданими постановами, в основному  відповідали міжнародним вимогам, однак, враховуючи важливість регулювання  державних закупівель, об'єктивно  виникла необхідність закріплення  цього регулювання на законодавчому  рівні.

    Враховуючи  це та зважаючи на актуальність вирішення  питання про приєднання України  до СОТ й інтеграції у ЄС, а  також підвищення ефективності використання коштів, що витрачаються на державні закупівлі, Міністерством економіки за участю інших міністерств та відомств був  підготовлений проект Закону України "Про закупівлю товарів, робіт  та послуг за державні кошти", який спрямований  на врегулювання процедур закупівель шляхом створення широкого конкурентного  середовища на ринку державних закупівель, забезпечення прозорості та справедливості конкурсних процедур. 
 
 

2. Сутність  та зміст тендерів в Україні

    22 лютого 2000 року на засіданні Верховної  Ради України відразу після  оголошення Послання Президента  України до Верховної Ради  України "Україна: поступ в ХХІ сторіччя" депутати прийняли Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", який є основним засобом реалізації одного з положень . Закон є важливим кроком у розбудові сучасної ринкової економіки, де держава виступає необмеженим у своєму розвитку абсолютним регулятором, а найбільш солідним і впливовим ринковим агентом[7].

    Одним з основних мотивів щодо необхідності підготовки та прийняття зазначеного  Закону було рішення Уряду стосовно інтеграції в Європейські економічні структури. Головною умовою для реалізації цих намірів є приведення законодавства України, у тому числі з питань державних закупівель, у відповідність з нормами і правилами міжнародної торгівлі.

    Закон визначає всі аспекти, пов'язані  із закупівлею товарів, робіт і послуг за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів, коштів державних цільових фондів, пенсійного фонду та державних  кредитних ресурсів.

    Тендер (торги) - здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця торгів і придбання замовником товарів, робіт і послуг згідно з процедурами (крім процедури закупівлі в одного постачальника), встановленими Законом[7].

    Основними цілями проведення тендерів є:

    - соціальна - забезпечення прозорості  використання коштів платників  податків;

    - економічна - забезпечення найкращого  співвідношення ціна/якість;

    - інформаційна - отримання адекватної  інформації про характеристики  торгів, робіт та послуг.

    Закон України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти" застосовується до всіх закупівель товарів, робіт і послуг, що повністю або  частково здійснюються за рахунок державних  коштів, за умови, що вартість закупівлі  товару (товарів), послуги (послуг) дорівнює або перевищує суму, еквівалентну 2 тисячам євро, а робіт - 100 тисячам  євро.

    Дія цього Закону не поширюється на випадки, якщо предметом закупівлі є:

    - водо-, тепло- та енергопостачання;

    - водовідведення та обслуговування  каналізаційних систем;

    - поштові послуги; 

    - послуги електрозв'язку (за винятком  мобільного);

    - телекомунікаційні послуги щодо  ретрансляції радіо- та телесигналів;

    - послуги щодо перевезення залізничним  транспортом. 

    В основу функціонування системи державних  закупівель покладено такі критерії та принципи:

    Відкритість процедур означає можливість отримати інформацію як про наявність потреби  в закупівлі так і про результати тендеру. Інформація про потребу  в закупівлі доводиться шляхом опублікування  оголошення про тендер. Причому, для  того щоб ця інформація була однаково доступна для всіх учасників ринку, Законом визначено єдине видання, публікація в якому є необхідністю, для того щоб закупівля вважалася такою, що відбулась – «Віснику державних закупівель» [2].

    Прозорість  використання державних коштів є  одним з важливих заходів на запобігання  корупції. Забезпечується прозорість тим, що вже на етапі формування та затвердження бюджету визначаються програми та видатки, які повинні  здійснюватися через процедури  відкритих конкурсів, визначаються критерії вибору переможця.

    Неупередженість у виборі виконавця покращує конкурентне  середовище та створює атмосферу  довіри до органів влади. Виконання  цього принципу забезпечується відсутністю конфлікту інтересів у членів тендерного комітету та осіб, які залучаються до прийняття рішень шляхом консультативних послуг.

    Колегіальність  прийняття рішень по закупівлям полягає  в тому, що це рішення завжди є  політичним. Для забезпечення колегіальності необхідно, щоб всі члени тендерного комітету були незалежними у своєму виборі. Жоден з них не повинен  бути підпорядкованим іншому в адміністративному  порядку чи знаходиться в близьких родинних зв'язках.

    Рівна відповідальність сторін угод між замовником та виконавцем є одним з визначальних принципів тендерного законодавства, оскільки внаслідок застосування його процедур наступають взаємовідносини  між органами влади та приватного сектора, які регулюються нормами  цивільного права. Реально це означає, що будь які порушення угоди зі сторони замовника загрожують застосуванням  фінансових санкцій. З іншої сторони, від виконавця вимагаються додаткові  гарантії - запорука добросовісності, підтвердження сумлінного виконання  ним податкового законодавства.

    Легітимність  прийняття рішень полягає в тому, що орган, який приймає рішення повинен  бути правомочним та повноважним. Правомочність полягає в тому, що рішення приймає той, хто платить. Повноважність полягає в тому, що рішення приймається в межах коштів, які прямо визначені в бюджеті.

    Конкурентність  потрібна для отримання найкращого співвідношення ціна- якість. ЇЇ необхідно  забезпечувати на всіх етапах здійснення тендерів - від оголошення тендеру  до розгляду спорів. Слід запобігти  спробам встановлення змови між  учасниками.

    Рівність  в доступі до ринку громадських  закупівель всіх учасників ринку  та впровадження системи захисту  вітчизняних товаровиробників.

    Можливість  оскарження рішень тендерного комітету є обов'язковим елементом, який стабілізує взаємовідносини між публічним  та приватним сектором та створює  атмосферу взаємної довіри. Особливістю  тендерного законодавства є те, що практично предметом спору є тендерні процедури, а не саме рішення[10].