Понятие специальных дипломатических миссий и их классификация

3

Понятие специальных дипломатических миссий и их классификация

Институт специальных миссий развился, главным образом, после Второй мировой войны. Это было обусловлено значительным расширением международных отношений между государствами, углубления взаимных интересов, стабильным развитием средств связи, транспорта. Подтверждением этого является большое количество специальных миссий, направляемых и принимаемых, начиная от глав государств, глав правительств, министров иностранных дел и других членов правительства, представителей генерального штаба и заканчивая миссиями низкого ранга, которые направляются для решения различных важных для государства вопросов (заключение текста договора, участие в протокольно-церемониальных мероприятиях и др.).

Учитывая назревшие тенденции развития института специальных миссий, Комиссия международного права ООН включила в повестку дня XII сессии (1960 г.) вопрос о дипломатии. На сессии комиссия осуществила разработку проекта статей о специальных миссиях, где было сформулировано правовое положение специальных миссий и ее членов. В основе проекта был заложен принцип аналогии с постоянными дипломатическими представительствами. Но поскольку специальные миссии могут быть самыми разнообразными по характеру и составу, соответственно их трудно подчинить однообразным правилам, регулирующим постоянные представительства.

Учитывая это Секретариат ООН, согласно решению XVI сессии Генеральной Ассамблеи ООН, поручил Комиссии международного права и ООН разработать специальный проект Конвенции о специальных миссиях, где были бы сформулированы соответствующие правовые положения, определяющие режим специальных миссий. Работу по подготовке проекта Конвенции возглавил югославский ученый М. Бартош.

После многолетней работы комиссии XXIV сессия Генеральной Ассамблеи ООН 8 декабря 1968 приняла Конвенцию о специальных миссиях, которая с декабря того же года была открыта для подписания ее государствами.

Учитывая многовековую дипломатическую практику деятельности специальных миссий, невозможно однозначно определить их понятие, содержание и классифицировать. Тем не менее, как с теоретической, так и с практической стороны этот вопрос требует решения.

Большинство авторов, исследующих вопросы дипломатического и консульского права, отмечают существование двух основных типов дипломатических миссий: постоянной и специальной. В этом контексте они различают дипломатических представителей в плане "stricto", т.е. лиц, которые действуют в составе постоянной дипломатической миссии, и дипломатических представителей, имеющих характер "largo", т.е. членов специальных дипломатических миссий. Надо отметить, что обе группы имеют одинаковый дипломатический статус.

Руководствуясь этим подходом, можно выделить следующие виды дипломатических миссий: посольства или дипломатические представительства, представительства государств при международных организациях, специальные дипломатические миссии.

Если проанализировать понятие "специальная дипломатическая миссия", очевидно, наиболее правильно будет использовать при этом определение, закрепленное в ст. 1 Конвенции о специальных миссиях: "Специальная миссия является временной миссией, которая по своему характеру представляет государство и направляется одним государством в другое с согласия последнего для рассмотрения с ним определенных вопросов или для выполнения относительно него определенного задания"[1].

Это определение специальной дипломатической миссии состоит из четырех основных элементов: 1) субъектный элемент определяет, что миссия командируется для поддержания отношений между двумя государствами, 2) органический элемент содержит тезис о том, что миссия является органом представляемого государства, которое представляет его волю в международных отношениях, 3) функциональный элемент означает, что задачи миссии четко определены, хотя сфера ее деятельности не всегда должна быть четко ограничена, 4) временной элемент предусматривает, что специальная миссия носит временный характер, а это в свою очередь означает, что период ее функционирование должен быть коротким.

Согласно ст. 1 Конвенции[2], субъектная сфера применения специальной дипломатической миссии ограничивается двумя государствами и не предусматривает возможности ее использования в многосторонних отношениях, поскольку статус дипломатических миссий, направленных на конференцию, которая созывается международной организацией, закреплен Венской конвенцией о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера в 1975 г.[3]

Вопросы о командировании и прием у себя специальной миссии относятся к компетенции сторон и решаются по их взаимному согласию. Договоренность может быть выражена в виде договора, который предусматривает обмен определенными миссиями, нот, джентльменского соглашения.

Современное международное право предусматривает, что каждый его субъект (государство, нация, международная организация) вправе направлять и принимать специальные миссии.

Органический элемент понятия "специальная миссия" содержит условие, согласно которому миссия представляет представляемое государство и соответственно является органом этого государства, который представляет ее во внешних отношениях. Это во многом отделяет специальную дипломатическую миссию от других видов временных миссий, в частности тех, которые имеют технический характер. Например, сегодня происходит немало встреч экспертов различных отраслей, которые обсуждают различные проблемы международных отношений, однако не все они пользуются статусом специальных дипломатических миссий. Итак, специальная дипломатическая миссия должна быть органом представляемого государства, уполномоченным выражать его суверенную волю в пределах порученного ей задания.

В случае возникновения спора между представляемым и принимающим государствами относительно дипломатического характера специальной миссии, применяется несколько объективных критериев оценки характера миссии: дипломатические титулы и ранги, дипломатический паспорт, дипломатическая виза и полномочия.

В таких случаях государства основном руководствуются нормами обычного права или международной вежливости.

Функциональный элемент понятия "специальная миссия" определяется его задачами. Более конкретно функции специальной миссии определяет представляемое государство с согласия на это принимающего государства (ст. 3[4]). Итак, как уже отмечалось, специальная миссия может действовать в рамках тех задач, которые ей поручены. Но это не значит, что задачи не могут быть расширены по взаимному согласию сторон. В любом случае формирование специальной миссии ее функции должны быть четко определены.

Часовой элемент понятия «специальная дипломатическая миссия»" содержит условие временности такой миссии и с его помощью, как в теории, так и в практике осуществляется разграничение между специальными дипломатическими миссиями и постоянными дипломатическими представительствами. Временный характер специальной миссии может проявляться как во времени ее функционирования, так и в принятии заинтересованным государством решения о том, что миссия завершит свою деятельность в момент выполнения возложенной на нее задачи. Однако из этого нельзя сделать вывод о том, что время ее деятельности всегда является коротким, поскольку цель миссии может быть достаточно сложна, а ее выполнение нередко требует более длительного времени. В истории дипломатии известны случаи, когда деятельность таких миссий продолжалась несколько лет.

Известно, что состав, задачи и характер деятельности различных специальных миссий неодинаковы. Учитывая это, их классифицируют по определенным критериям. В международно-правовой литературе существуют различные подходы относительно проведения такой классификации. Если их обобщить, то можно выделить следующие виды специальных миссий:

Некогерентная классификация, в которой отсутствует однородный критерий.

Классификация, в которой берется за основу правовой статус членов специальных миссий.

Классификация по субъекту.

Смешанная классификация по предметно-субъектному критерию.

Предметная классификация.

Авторы, использующие некогерентную классификацию (И. Блищенко, М. Бартош и др.), ставят своей целью проведение идентификации различных форм специальных дипломатических миссий для выяснения их сущности, содержания и особенностей. Наиболее удачной представляется классификация М. Бартоша, который, анализируя основные аспекты деятельности специальных миссий, провел их дифференциацию на следующие виды:

специальные миссии церемониального характера (инаугурация, национальные праздники, траурные почести и т.п.);

специальные миссии, которые выполняют функции политического или технического характера;

дипломаты ad hoc, которые выполняют функции по доверенности;

участники тайных переговоров;

наблюдатели;

послы at large;

делегации глав государств;

политические представители, не имеющие дипломатического статуса;

частные представители[5].

Сторонники второго подхода при классификации специальных дипломатических миссий берут за основу критерии правового статуса членов миссии и объем дипломатических привилегий и иммунитетов, которыми они наделены. Согласно этого специальные миссии разделяют на следующие виды:

главы иностранных государств, их делегации и члены их семей, путешествующих вместе с ними;

послы, делегированные с определенной целью;

арбитры и члены консультационных и следственных комиссий;

судьи Международного суда в Гааге;

делегаты международных комиссий, которые созданы в соответствии с международными конвенциями.

В основе третьего подхода к классификации специальных миссий заложен субъектный элемент. Согласно такому критерию выделяют:

специальные миссии в многосторонних отношениях;

специальные миссии, действующие в рамках программ по международному сотрудничеству и многосторонних отношений;

специальные миссии государств-членов международной организации к государствам, которые еще не являются членами международной организации;

специальные миссии государств-членов международной организации в эту организацию.

По мнению Э. Сатоу, дипломатические миссии делят на:

миссии церемониального характера для специальных целей;

специальные миссии, реализующие определенную цель;

комиссаров, которые принимают участие в переговорах по поводу решения пограничных споров;

делегации на международных конференциях;

папских легатов[6].

Представители пятого подхода применяют предметный критерий.

Кроме этого, используются и другие подходы к классификации специальных миссий по:

рангам;

предметной сферой контактов;

задачам.

Если брать за основу критерии ранга, соответственно можно выделить миссии, возглавляемые главами государств, министрами, послами, лицами, имеющими дипломатический ранг, и лицами, которые его не имеют. Однако при этом возникают значительные трудности, касающиеся определения международно-правового статуса таких специальных миссий. Тем не менее, только всесторонняя дифференциация разновидностей специальных миссий с применением нескольких критериев классификации способствует целостному представлению о институте дипломатического права[7].

Международно-правовые основы организации и деятельности специальных миссий

Специальная миссия, согласно ст. 1 Конвенции о специальных миссиях, имеет представительный характер[8]. Это обстоятельство позволяет разграничивать специальные миссии от различных негосударственных, хотя в значительной мере также официальных миссий и визитов. Но это не значит, что специальная миссия должна отвечать за поддержание постоянных дипломатических отношений между государствами, поскольку ее задача должна быть четко очерчена. Вместе с тем установление дипломатических отношений часто является следствием деятельности именно предыдущих специальных дипломатических миссий[9].

Положения ст. 2 Конвенции о специальных миссиях указывают, что государство может командировать специальную миссию в другое государство с согласия последнего[10]. Что же касается реализации этого права другими субъектами международного права, то об этом в тексте Конвенции ничего не сказано, но нет также запрета на этот счет. Следовательно, отсюда можно заключить, что правом направлять и принимать специальные миссии наделены все субъекты международного права.

Государство, которое выразило желание направить одну и ту же специальную миссию в два или несколько государств, должно сообщить об этом каждому принимающему государству, когда обращается к нему за согласием. Аналогичное согласие требуется также в случае, если одно или несколько государств хотят отправить совместную специальную миссию в другое государство для решения вопроса, который представляет для них общий интерес.

В дипломатической практике довольно часто встречаются случаи, когда специальные миссии (особенно на высшем уровне) последовательно посещают несколько стран в течение короткого срока. Это, зачастую, один географический район (например, Ближний Восток, Западная Европа, Индокитай и др.). Однако с правовой точки зрения это будет не одна специальная миссия, а скорее последовательная цепь таких миссий, поскольку переговоры, которые ведет миссия, проводятся с каждым государством отдельно, в разное время и на территории различных государств[11].

Наличие дипломатических или консульских отношений не является необходимой составляющей для направления или принятия специальной миссии. Кроме этого, командирование и прием специальной миссии не связаны также с институтом признания, который является необходимым юридическим условием для установления дипломатических отношений. Это позволяет государствам использовать такую форму дипломатии при любых условиях. При этом государства свободны от любых обязательств, кроме тех, которые предусмотрены функционированием конкретной миссии.