МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА
ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ
Кафедра конституційного
права
КУРСОВА РОБОТА
на тему: «Парламент в
державній системі сучасної Франції»
Студентки 2 курсу
Денного відділення, група
№2
факультету міжнародно-правових відносин
та юридичної журналістики
Мітяєвої Анастасії
Володимирівни
Одеса
2010
З М І С Т
стор.
Вступ ………………………………………………………………………………
3
Розділ 1. Розвиток парламентаризму
у Франції ……………………………….. 5
Розділ 2. Характеристика
сучасного парламенту……………………………… 16
2.1. Порядок формування
…………………………………………………16
2.2. Структура ……………………………………………………………...19
2.3. Повноваження парламенту …………………………………………...25
Розділ 3. Парламентські
процедури ……………………………………………. 28
3.1. Законодавчий процес ……………………………………………….....28
3.2. Правові основи участі парламенту
в процедурі внесення змін в Конституцію ………………………………………………………………………………………...32
3.3. Деякі аспекти
здійснення парламентського контролю
…………………33
Висновки
……………………………………………………………………………..36
Список використаної
літератури …………………………………………………...38
ВСТУП
В політичному житті демократичних
держав особливе значення належить парламенту. Саме слово «парламент» походить від
французького «parler» - говорити, що підкреслює
сутнісне призначення парламентської
діяльності: парламент – це не просто
державний орган, який приймає закони,
а широкий, представницький форум, де народні
обранці шляхом дебатів та обговорень
виробляють відповідну інтересам держави
політику і на її основі визначають систему
законодавства. Парламент покликаний виступати
могутнім і надійним інструментом, використовуючи
який суспільство реалізує крупно масштабні
задачі, забезпечуючи тим самим його поступовий
розвиток, створюючи необхідні основи
і гарантії для гідного та благополучного
існування громадян. Саме цей орган повинен
шляхом законодавства встановлювати і
підтримувати в країні необхідний
правопорядок, утверджувати режим законності. Але
від парламенту треба відрізняти парламентаризм. У вітчизняній і в зарубіжній
юридичний літературі поняття "парламентаризм"
розуміється по-різному.
Парламентаризм
не зводиться лише до наявності вищого представницького органу народу, а обов'язково
уособлюється з активно діючим парламентом
у системі конституційного правління. Це комплексна
характеристика політичної системи
демократичного типу, яка відповідає досягненням
і цінностям сучасного рівня цивілізації. Французький парламентаризм – явище
фундаментальне, яке представляє інтерес
у різних відносинах. Якщо говорити про
степінь наукової розробки даної теми,
то ми бачимо, що у світі широко відомі
праці Маклакова В.В., Круглоголова М.А.,
Керімова А.Д., Крилової І.С., Багіяна
А.В., Пилипенко А.Н. та багатьох інших. Для
написання курсової роботи необхідно
використовувати такі методи як системний
метод (для систематизації зібраного матеріалу),
метод аналізу (аналіз літератури),
порівняльний (порівняння рис парламенту
на різних етапах розвитку), історичний
(розвиток парламентаризму у Франції)
та ін. Цілями написання цієї курсової
можна назвати вивчення особливостей
французького парламентаризму, простежити
його розвиток, визначити основні етапи
(важливі моменти); ознайомлення з основними
процедурами, які здійснює парламент Франції;
осмислення теорії і практики сучасного
французького парламентаризму, включаючи
перш за все правовий аналіз актуальних
проблем організації і діяльності найвищого
законодавчого органу. Поставлена ціль
досягається в ході вирішення наступних
задач: - характеристика положень і ролі
парламенту в політико-державній системі
сучасної Франції; - розгляд внутрішньої
організації французького парламенту; -
аналіз законодавчого процесу та інших
процедур, які здійснюються парламентом; -
розкриття механізму участі парламенту
в процедурі внесення змін до Конституції
та ін. Досягнувши даної цілі, ми отримаємо
загальну картину французького парламенту,
визначимо його місце та значення в державній
системі сучасної Франції.
РОЗДІЛ 1. Розвиток парламентаризму
у Франції Термін "парламент" відомий з часів
феодалізму. Ним спочатку позначалися
вищі суди, які користувалися дуже важливими
політичними правами. Першим парламентом
(за виникненням та значенням) був паризький. Членами парламенту ставали
головним чином професійні юристи – легісти,
люди незнатного походження, а також призначувані
королем духовники та лицарі. У виключне
відання парламенту передавалися найтяжчі
карні справи – убивства, підпали, розбій,
фальшивомонетчицтво. Допускалися апеляції
на рішення апеляційних судів до суду
парламенту. Збиралися 4 рази на рік. Проте
він ніколи не був ні представницьким,
ні законодавчим органом. На початку ХІV ст. у Франції на зміну
сеньйоральній монархії приходить нова
форма феодальної держави – станово-представницька
монархія. Саме на початок ХІV ст. остаточно
оформляється побудований на політичному
компромісі, а тому не завжди міцний, союз
короля і представників різних станів,
у тому числі і третього стану. Політичним
виразом цього союзу, у якому кожна із
сторін мала свої специфічні інтереси,
стали особливі станово-представницькі
установи – Генеральні штати і провінційні
штати. Виникнення Генеральних штатів
поклало початок зміні форми держави у
Франції – перетворенню її на станово-представницьку
монархію. Періодичність скликання Генеральних
штатів не була встановлена. Усе питання
вирішував сам король залежно від обставин
і політичних мотивів. Кожне скликання
штатів було індивідуальним і визначалося
на розсуд короля. Питання, що виносилися
на розгляд Генеральних штатів, і тривалість
їх засідань також визначалися королем.
Король скликав Генеральні штати для того,
щоб одержати підтримку станів з різних
приводів: боротьба з орденом тамплієрів
(1308 р.), укладення договору з Англією (1359
р.), релігійні війни (1560, 1576, 1588 рр.) тощо.
Король запитував думку Генеральних штатів
з ряду законопроектів, хоча формально
їхньої згоди на прийняття королівських
законів не було потрібно. Генеральні
штати зверталися до короля з проханнями,
скаргами, протестами. Вони мали право
вносити пропозиції, критикувати діяльність
королівської адміністрації. Але оскільки
існував певний зв'язок між проханнями
станів і їх голосуванням щодо запитуваних
королем субсидій, останній у ряді випадків
ішов на поступки Генеральним штатам і
видавав на їхнє прохання відповідний
ордонанс. Генеральні штати не були простим
знаряддям королівської знаті, хоча об’єктивно
вони допомогли їй зміцнити свої позиції
в державі. Інколи вони протистояли королю,
ухиляючись від винесення бажаних для
нього рішень, коли стани виявляли непоступливість
(наприклад, з 1468 по 1484 р.). Після 1484 р. Генеральні
штати практично взагалі перестали збиратися
(до 1560 р.). Кожен стан збирався й обговорював
питання самостійно.1 Юридичною основою станового представництва
був мандат, практично аналогічний цивільно-правовому
мандату. Між виборцями і депутатами встановлювались
відносини, адекватні тим, що передбачаються
знайомим ще цивільному праву часів Стародавнього
Риму договором доручення. За класичним
римським правом, мандат (доручення) - це
цивільно-правовий договір, за яким особа
(манданс, довіритель) доручає, а інша особа
(мандатарій, повірений) бере на себе безоплатно
виконання будь-яких дій. У тій чи іншій
формі і з певними відмінностями у змісті
подібний договір доручення визнаний
цивільним правом усіх країн сучасного
світу. Отже, за своїм характером мандат депутата
станово-представницьких установ був
імперативним мандатом, тобто депутат
репрезентував тільки своїх виборців
і мав суворо виконувати їхні доручення,
а виборці мали право достроково його
відкликати у випадках, коли вважали, що
він їхні доручення не виконує. У ряді регіонів
Франції (Прованс, Фландрія) з кінця ХІІІ
ст. виникають місцеві станово-представницькі
установи. Спочатку вони називалися «консиліум»,
«парламент» чи просто «люди трьох станів». Таким чином, за часів феодалізму передісторія
парламентаризму знайшла свій вияв у так
званих станово-представницьких установах,
які спочатку частково, а згодом повністю
набули виборного характеру. Це не було
народне представництво в його прийнятому
розумінні. І справа не тільки в тому, що
відповідні органи були засновані на засадах
представництва, яке враховувало інтереси
вузьких верств суспільства, а самі представники
були вихідцями з верхніх прошарків цих
верств. Подібна картина спостерігалася
також протягом певного періоду розвитку
буржуазного парламентаризму. Важливим
є те, що сам характер представництва,
природа і зміст мандата за феодальних
часів мали принципово інше обґрунтування,
ніж представництво і мандат депутата
сучасного парламенту. Революційна ситуація,
що виникла у Франції наприкінці 80-х років
ХVІІІ ст. у зв’язку з торгово-промисловою
кризою, неврожайними роками і «голодними
бунтами», а також фінансове банкрутство
держави підштовхнули королівську владу
на політичні маневри, на скликання Генеральних
штатів, які розглядаючи себе як представників
усієї нації, організувалися спочатку
в Національні, а потім в Установчі збори,
що поставили перед собою революційну
мету – визначити основи нового, конституційного
ладу для Франції, розробити та затвердити
конституцію держави, яка була прийнята
вже в 1791 році. У Конституції зазначалося,
що законодавча влада здійснювалася однопалатними
Національними законодавчими зборами,
які обиралися на два роки. Вони, як це
випливало з принципу поділу влади, який
був проголошений ще в Декларації 1789 р.,
не могли бути розпущені королем. Конституція
містила положення, що гарантують скликання
депутатів і початок роботи Зборів. Члени
Законодавчих зборів повинні були керуватися
клятвою «жити вільними або вмерти». Вони
не могли піддаватися переслідуванням
за викладенні словесно чи письмово думки
або за дії, вчинені під час виконання
ними обов’язків представників. У Конституції
містився перелік повноважень і обов’язків
Законодавчих зборів. Причому особливий
наголос робився на їх праві встановлювати
державні податки і на обов’язку міністрів
звітувати про витрачання державних коштів.
Це робило міністрів певною мірою залежними
від законодавчої влади. Збори могли порушувати
справи про притягнення міністрів до суду
за скоєння ними злочинів «проти суспільної
безпеки і конституції». Лише Законодавчі
збори мали право законодавчої ініціативи,
прийняття законів, оголошення війни. Склад
Законодавчих зборів, на перший погляд,
виявлявся сприятливим для короля: у ньому
переважали так звані фейяни – представники
великої торгової і промислової буржуазії,
ліберальні дворяни й інші консервативні
сили, які прагнули не допустити подальшого
розвитку революції. Фейянам протистояли
жирондисти, які були в меншості у Законодавчих
зборах. Але під тиском революційно налаштованого
народу були призначені вибори до Національного
установчого конвенту, який мав би виробити
нову конституцію Франції. Склад Конвенту
відображав нову складну розстановку
політичних сил, що визначила розвиток
французької державності на другому етапі
революції. Керівні позиції в ньому зайняли
жирондисти, які не мали більшості місць,
але їх підтримувало «болото» - значна
частина поміркованих депутатів, які становили
своєрідний політичний центр. Конституційний
проект жирондистів дебатувався в Конвенті
аж до 2 червня 1793 р., тобто до падіння їхньої
влади, але він так і не був затверджений.
Цього ж дня жирондистів вигнали з Конвенту
і було покладено початок періоду якобінців.
Французька революція вступила у свій
завершальний, третій етап. Політична рішучість
і радикалізм якобінців виявилися в новій
Декларації прав людини і громадянина
й у Конституції, прийнятій Конвентом
24 червня 1793 р. і схваленій переважною
більшістю населення на плебістиці. Своєрідне
прагнення якобістів поєднати представницькі
органи з безпосередньою демократією
знайшло своє відображення в тому, що законодавчий
корпус (Національні збори), який обирався
раз на рік з ряду важливих питань (цивільне
і кримінальне законодавство, загальне
відання поточними доходами і витратами
Республіки, оголошення війни тощо) міг
лише пропонувати закони. Прийнятий Національними
зборами законопроект набував сили закону
лише в тому випадку, якщо через 40 днів
після його надіслання до департаментів
в більшості з них одна десята частина
первинних зборів не відхиляла цей законопроект.
Така процедура була спробою втілити в
життя ідею народного суверенітету, який
полягав у даному випадку в тому, що лише
«лише народ обговорює і постановляє закони»
(ст. 10). З деяких питань відповідно до Конституції
Національні збори могли видавати декрети,
що мали остаточну силу. В Конвенті існувала
також група поміркованих депутатів, яка
відображала інтереси налаштованих кіл
французької буржуазії, яка прийшла до
влади в результаті перевороту. Ця група
отримала назву термідоріанців. Перший
час вони були змушені зберігати систему
державних органів, створену якобінцями.
Формально вважалося, що чинною залишалася
Конституція 1793 р. Однак невдовзі, зокрема
під впливом нових революційних заворушень,
праві термідоріанці побачили в якобінській
Конституції «організовану анархію» і
прийняли рішення про підготовку нового
конституційного документа. У серпні 1795
р. Конвент прийняв нову Конституцію Франції
(відому як Конституція ІІІ року Республіки).
У системі поділу влади законодавчому
корпусу відводилося провідне місце. Автори
Конституції виявили політичну обмеженість
і відмовилися від створення «усемогутнього»
законодавчого органу на зразок Національного
конвенту. Вперше в історії французького
конституціоналізму законодавчий корпус
був створений не на однопалатній, а двопалатній
основі. Він складався з Ради старійшин
(250 членів, які обиралися з осіб не молодше
40 років) і Ради п’ятсот (з осіб не молодше
30 років). Право законодавчої ініціативи
відповідно до Конституції давалося тільки
Раді п’ятисот, але рішення останньої
ставало законом лише після схвалення
його Радою старійшин. Відхилений останньою
законопроект міг вноситися повторно
лише через рік. Законодавча влада, таким
чином, завідомо ставала джерелом політичної
конфронтації, а отже, і нежиттєздатною. Але
Конституція ІІІ року Республіки була
оголошена причиною всіх бід у Франції,
до осені 1799 р. Директорія втратила свій
авторитет, в країні відбувся черговий
державний переворот. Влада у Французькій
республіці перейшла до колегії з трьох
консулів – генерала Бонапарта і двох
колишніх членів Директорії, які брали
участь у змові, - Сіейєрса і Роже Дюко.
Генерал Бонапарт, він же перший консул,
запропонував таку організацію «республіканської»
державної влади, що відкривала
простір для його
честолюбних політичних задумів. Нова
Конституція (Конституція VІІІ року Республіки)
відрізнялася від своїх попередніх насамперед
тим, що не затверджувалася представницьким
органом. Для ослаблення можливої опозиції
з боку законодавчої влади Наполеон передбачив
у Конституції своєрідне розщеплення
законодавчого процесу, що здійснювався
деякими органами. Державна рада за вказівкою
і під керівництвом уряду укладала і пропонувала
законопроекти, а після обговорення вносити
їх до Законодавчого корпусу. Члени Законодавчого
корпусу вже не могли обговорювати законопроект
(за що одержали назву «трьох німих»), а
лише приймали його чи відкидали. Затверджений
закон міг бути направлений першим консулом
до Охоронного сенату, який схвалював
його або скасовував як неконституційний.
Нарешті, закон знову повертався до першого
консула, який підписував і оприлюднював
його. Уся ця складна процедура продовжувала
фактично політичне безсилля законодавчих
органів і їхню велику залежність від
першого консула. 2 Наполеон Бонапарт вів активну міжнародну
політику, завойовував значні території
(Італію, Іспанію тощо), але 30 березня 1814
р. він був змушений підписати акт зречення.
Здобувши перемогу над Наполеоном Бонапартом,
монархи європейських країн відновили
на французькому престолі династію Бурбонів
на чолі з Людовіком ХVІІІ. Своєрідною
конституцією стала так звана Хартія 1814
р., у якій робилася спроба пояснити збереження
основних завоювань буржуазної революції,
повернення до традиційних цінностей.
Законодавча влада передавалася двопалатному
парламенту. Верхню палату перів призначав
король, нижню палату депутатів обирало
вузьке коло виборців. Активне виборче
право надавалося тим громадянам, які
сплачували на рік не менше 300 франків
прямого податку. Таких у державі налічувалося
100 тис. чоловік. Пасивне виборче право
мали платники прямого податку, не меншого
1000 франків, їх було усього 15-16 тисяч. Король
частково був наділений законодавчими
функціями, оскільки мав право видавати
регламенти і ордонанси, необхідні для
виконання законів та для безпеки держави
(ст. 14 Хартії). Після смерті Людовіка XVІІІ
королем Франції у вересні 1824 р. був проголошений
його брат граф Артуа під іменем Карла
Х. Але невдоволення його діями було настільки
глибоким, що на виборах 1827 р. перемогу
здобув Поліньяк, який чотирма ордонансами
фактично скасував конституцію, розпустився
парламент, вводилася найсуворіша цензура.
В невдовзі у країні розпочалися повстання
і Поліньяк змушений був зректися престолу.
Новим королем було проголошено Луї-Філіппа
Орлеанського, який одразу ж ввів нову
конституцію, яка розширила права Законодавчих
зборів, скасувала спадковість палати
перлів і розширила права виборчої буржуазії.
Король був позбавлений права видавати
закони в обхід парламенту, але за ним
зберігалося право законодавчої ініціативи. 12
листопада 1848 року Франція проголошувалася
буржуазною республікою. Законодавча
влада передавалася однопалатним Національним
зборам (750 депутатів).3 Вибори депутатів були таємними, загальними.
Виборцями були чоловіки від 21 року. Для
попереднього розгляду законопроектів
і контрою за адміністративними органами,
створювалася Державна Рада. Виконавча
влада належала Президенту Франції, який
обирався на п’ять років. Президентом
було обрано Луї Наполеона, який створив
три вищі органи влади: Державну Раду,
яка готувала законопроекти; Законодавчий
корпус, який приймав закони і бюджет;
Сенат, завданням якого було охорона Конституції
та політичних прав громадян.4 2 грудня 1851 р. під приводом захисту Конституції
1848 р. Президент здійснив державний переворот,
іменем французького народу було розпущено
парламент. Термін повноважень Президента
був розширений до 10 років замість попередніх
п’ятьох. Розробку законопроектів було
передано Державній раді для урівноваження
майбутнього Законодавчого корпусу вводилася
друга палата – Сенат. 14 січня 1852 р. Луї-Наполеон
Бонапарт опублікував нову Конституцію.
Влада президента, який обирався на десять
років, поширювалася не лише на питання
управління державою, але й на законодавство
(міг проголошувати осадне становище і
видавати декрети, оминаючи парламент.
Закони країни також затверджував Президент). Поразка
Наполеона ІІІ (Луї-Наполеона Бонапарта)
в Седані призвела до падіння Другої імперії.
У Парижі сформувався буржуазний уряд,
що проголосив себе «урядом національної
оборони» (Паризька Комуна). Комуна приймала
закони, відповідно була вищим законодавчим
органом. Але сама ж Комуна здійснювала
і виконання цих законів, тобто виступала
і вищим виконавчим органом. Це поєднання
і вирізняло Комуну серед всіх інших типів
держав. Але невдовзі поразка чекала і
Паризьку Комуну. У 1875 р. Національні збори
прийняли Конституційний закон про організацію
державної влади, який закріплював буржуазно-парламентарну
республіку. Того ж року прийняли Конституцію,
яка складалася з трьох органічно пов’язаних
між собою законів. Законодавча влада
належала двопалатним Національним зборам.
До їх компетенції належало прийняття
законів, обрання Президента, контроль
за діяльністю уряду. Палата депутатів
обиралася терміном на 4 роки. Із 300 депутатів
Сенату 225 обиралися на 9 років, а решта
75 призначалися по життєво самими Національними
зборами. У випадку потреби Сенат міг бути
перетворений у суд над Президентом за
звинуваченням про посягання на державну
безпеку. Закони приймалися методом човника
– передачі від нижньої палати до верхньої
і навпаки, аж до повного узгодження усіх
положень документа обома палатами. Після
1889 р. Президенти Третьої республіки були
позбавлені реального впливу. До уряду
відійшло командування армією, розпуск
парламентом став неможливим, Президент
більше не мав права відхилювати законопроекти.
Ослаблення президентської влади означало
посилення позицій Національних зборів.
Саме у їх руки переходить контроль над
урядом. У випадку парламентського вотуму
недовір’я уряд був вимушений подавати
у відставку. Палата депутатів обиралася
по округам на основі мажоритарної системи.
У першому турі голосування перемогу приносила
абсолютна більшість голосів, у другому
турі було достатньо відносної. Оскільки
у Франції було щонайменше 10 партій, другий
тур виборів перетворювався у лотерею,
а в Національних зборах були тією чи іншою
мірою представлені усі політичні
партії.5 Після Першої світової війни у Франції
залишалася чинною Конституція 1875р. Після
ж Другої світової війни Франція приймає
нову Конституцію 1946 р. Нова Конституція
відобразила не тільки співвідношення
політичних сил у країні в перший період
після визволення, а й закріпила на конституційному
рівні низку нових політичних принципів,
характерних для європейських конституцій
другої хвилі (40 – 50-ті роки ). З погляду
основного принципу організації державного
устрою, у першій післявоєнній Конституції
Франції продовжувала панувати ідея абсолютного
парламентаризму. За формою правління
Франція була парламентською республікою,
причому нижня палата парламенту – Національні
збори – проголошувалася єдиним законодавчим
органом країни, який не міг нікому делегувати
свої законодавчі повноваження. Крім того,
Національні збори мали виключне право
законодавчої ініціативи у фінансових
питаннях, ратифікації і денонсації найважливіших
міжнародних договорів, оголошення війни.
Збори, які обиралися за системою пропорційного
представництва на основі загального
виборчого права, абсолютною більшістю
голосів мали затверджувати склад нового
уряду, що ніс перед ним всю повноту відповідальності.
Призначення голови Ради міністрів і міністрів
декретом президента могло провадитися
лише після винесення вотуму недовіри
з боку Національних зборів. Конституція
традиційно зберегла двопалатну структуру
парламенту. Однак друга палата – Рада
республіки – була наділена лише дорадчими
функціями, і її рекомендації не були обов’язковими
для Національних зборів. Рада республіки
обиралася непрямими виборами в департаментах
і комунах, а частина її призначалася Національними
зборами. Склад палати повинен був періодично
оновлюватися. Таким чином, повноваження
верховної палати парламенту порівняно
із Сенатом Третьої республіки були зведені
до мінімуму. У разі прийняття абсолютною
більшістю голосів депутатів резолюції
осуду, а також у разі провалу в палаті
важливого урядового законопроекту кабінет
мав піти у відставку. Уряд міг розпустити
парламент лише після двох урядових криз
поспіль, які сталися внаслідок вотумів
недовіри або осуду. У такій ситуації на
період обрання нового складу зборів створювався
коаліційний уряд з усіх партійних фракцій
на чолі з головою Національних зборів.
У травні 1958 р. в обстановці військового
заколоту в Алжирі парламент покликав
до влади генерала де Голя і наділив його
уряд надзвичайними повноваженнями. Уряд
негайно підготував проект нової конституції,
який у вересні 1958 р. був схвалений на референдумі
79,2% голосів його учасників і з жовтня
1958 р. набрав чинності. Нова Конституція
була побудована за схемою президент –
уряд – парламент. Отже, центральною фігурою
був президент. Він був наділений як виконавчими,
так і законодавчими повноваженнями. Зокрема
у законодавчій сфері він мав право підписувати
і оприлюднювати закони, вимагати від
парламенту нового обговорення закону
або окремих його статей; право оспорити
прийнятий парламентом законопроект і
передати його до Конституційної ради
(суду) для висновку про його відповідність
Конституції; право передавати деякі види
законопроектів на референдум, минаючи
парламент; право звертатися до парламенту
з посиланням, що не підлягають обговоренню;
право приймати ордонанси, що мають силу
закону. Президент також отримав право
розпуску нижньої палати парламенту (ст.
12), що не характерно для суто президентських
республік. На останнє місце серед вищих
державних органів Конституція 1958 р. помістила
парламент. Він складався з двох палат
– Національних зборів і Сенату, які були
практично рівноправними. Національні
збори обиралися прямим голосуванням.
Сенат, який обирався шляхом непрямого
голосування колегіями виборщиків, мав
забезпечувати представництво територіальних
одиниць республіки і французів, які проживали
за межами Франції. Особливі «стримуючі»
повноваження Сенату, наділеного правом
вето стосовно проектів конституційних
змін, могли стати гальмом під час проходження
важливих законопроектів. Також у Конституції
був присвячений спеціальний розділ відносинам
парламенту і уряду. Акти парламенту могли
регулювати чітко визначене і порівняно
невелике коло питань (структура і принципи
організації державного апарату, права
і свободи, громадянство, податки, основні
принципи цивільного, кримінального, трудового
права та ін.) з цих питань уряд також міг
видавати нормативні акти, що мають силу
закону (ордонанси), але тільки з дозволу
парламенту. Можливість подібного делегування
парламентом своїх повноважень була прямо
передбачена в Конституції, а подальша
практика закріпила таке положення. Уряд
мав також значні повноваження щодо контролю
за законодавчим процесом. Насамперед
він, по суті, визначав порядок денний
роботи парламенту. Урядові законопроекти
повинні були розглядатися в першу чергу.
Уряд також міг вживати заходів для відхилення
внесених парламентаріями поправок до
законопроекту і проведення голосування
без обговорення
(статті 40,41,44,45). Конституція 1958 р. встановила
відповідальність уряду перед парламентом.
Однак прийняття «резолюції осуду», яка
зобов’язувала піти уряд у відставку,
було обставлено численними умовами (ст.
49). Уряду могло бути відмовлено в довірі
лише абсолютною більшістю голосів, вони
втрачали право вносити нову протягом
тієї ж парламентської сесії. На розвиток
парламентаризму мала вплив також конституційна
реформа 1962 року. Справжній зміст реформи
полягав у протиставленні глави держави
як безпосереднього і єдиного обранця
народу Національним зборам, які обиралися
у такий само спосіб. Крім того, подальше
посилення президентської влади було
пов’язане з можливістю глави держави
спиратися на парламентську більшість,
оскільки в 60-70-х роках президент незмінно
виступав як лідер голлістської партії.
Маючи підтримку більшості в парламенті,
він фактично очолював і уряд, відтіснивши
його формального главу – прем’єр-міністра.
Повна залежність прем’єр-міністра й
уряду від волі президента, фактична відповідальність
уряду перед главою держави внаслідок
збігу президентської і парламентської
більшості стали характерною рисою П’ятої
республіки. Політичні події 80–90-х років
свідчать, що незважаючи на всі труднощі
і перипетії партійного суперництва, примат
президентської влади в усіх галузях державного
життя і нині залишився незмінним. Невипадково
найпоширенішими оцінками П’ятої республіки
є такі характеристики, як «суперпрезидентська
республіка» або «ультра президентський
режим». Водночас парламент є ареною партійного
суперництва, і в умовах політичної поляризації
глава держави ще більше, ніж колись, заінтересований
у підтримці парламентської більшості,
а для найбільш ефективного втілення в
життя своєї політики партія або блок
партій повинні виграти не тільки президентські,
а й парламентські вибори. Якщо ж говорити
про здійснення парламентом своєї головної
функції – законодавчої, то тут він, як
і раніше, виступає в основному в ролі
«реєстраційної палати», оскільки відповідно
до Конституції 1958 р. його власна
сфера законодавчих повноважень значно
обмежена, а повсякденний парламентський
контроль (питання міністрам) разом з відповідальністю
уряду перед парламентом не відіграють
у Франції великої практичної ролі.6
РОЗДІЛ 2. Характеристика
сучасного парламенту
2.1.
Порядок формування
Законодавча
влада належить парламенту, що складається з двох палат: Національних
зборів (557 депутатів від метрополії і
22 від заморських територій) і Сенату (343
члени). У Франції процес формування
виборних органів достатньо детально
регламентований. Національні збори –
нижня палата парламенту – обирається
на 5 років всезагальним, прямим голосуванням
за змішаною мажоритарною системою: в
першому турі для обрання потрібно отримати
абсолютну більшість поданих голосів
(від округу обирається один депутат).
Це означає, що кандидат, який отримав
50% голосів виборців, які брали участь
у голосуванні, за умови явки на вибори
не менше 25% виборців отримує мандат депутата
Національних зборів. Якщо ніхто не отримав
такої більшості, то через тиждень проводиться
другий тур. При виборах в Національні
збори у другий тур проходять всі кандидати,
які отримали в першому турі не менше 12,5%
голосів виборців, які брали участь у голосуванні.
Обраним вважається кандидат, який отримав
відносну більшість голосів, тобто більше,
ніж будь-який інший кандидат, взятий окремо.7 В умовах існуючої багатопартійності
в першому турі заміщається незначна частина
місць. Основна боротьба закінчується
в другому турі. Верхня палата – Сенат –
формується по-іншому. На думку засновників
П’ятої республіки особливі умови утворення
Сенату повинні були створювати йому
інше політичне «обличчя», ніж у Національних
зборах. Ця палата формувалась до 2003 року,
в основному, трьохступеневими виборами.
Сенатори обирались на 9 років в колегіях
в кожному із департаментів. Палата оновлювалась
на одну третину кожні три роки, що приводило
до зменшення впливу виборчого корпусу
на склад Сенату і не дозволяло йому різко
змінювати політичний курс. В цілому виборча
колегія включала близько 108 тис. членів,
із яких близько 600 депутатів, більше ніж
3 тис. регіональних і генеральних радників
і близько 104 тис. представників муніципалітетів.
Останні, таким чином, фактично обирали
Сенат. В колегіях непропорційно представлені
комуни – більш дрібні з них мають завищене
представництво. Вибори сенаторів проходять
в головному місті департаменту і проводяться
по двох системах. Пропорційна застосовується
в департаментах, які обирають 5 і більше
членів палати. Таких департаментів 13,
а число сенаторів від них – 69. В інших
департаментах застосовується мажоритарна
система в два тури.. Встановлення різних
систем має політичну ціль. Пропорційне
представництво від великих індустріальних
департаментів (Паризький район, Марсель,
Ліон та ін.) дозволяє населенню, не пов’язаному
з робочим класом, бути представленими
в колегії виборців і потім претендувати
на місця в Сенаті. Мажоритарна система
в інших департаментах не забезпечує належного
представництва міського населення, яке
знаходиться там у меншості. Два закони, прийнятих за ініціативою
Сенату, один з яких органічний, другий
- звичайний, від 30 липня 2003 року модернізували
і внесли поправки в статус і порядок виборів
сенаторів, зокрема, з метою забезпечення
найкращого представництва інтересів
всіх верств французького населення, всіх
адміністративно-територіальних утворень.
З огляду на збільшення чисельності французького
населення і зміни його географічного
районування, в ході подальших виборів
число сенаторів планується поступово
збільшити спочатку від 321 аж до 348
(331 в 2004 році, 343 у 2008 році і в 2011 році 348);
до того моменту 326 з них будуть обиратися
на рівні департаментів метрополії і заморських
територій, 10 - на рівні адміністративно-територіальних
утворень заморських територій. 12 сенаторів
представляють інтереси французьких громадян,
що проживають за межами Франції. Тривалість мандата сенаторів була знижена
від дев'яти до шести років, на підставі
перехідних постанов з 2011 року планується
новий принцип поновлення Сенату – наполовину
(кожні три роки). І нарешті мінімальний
вік, який дає право балотуватися на пост
Сенатора, було знижено до тридцяти років. Відповідно
до цих законів, сенатори обираються на
основі непрямих загальних виборів виборчою
колегією, що є в кожному департаменті
і складається з депутатів, членів генеральних
і регіональних рад та делегатів від муніципальних
рад, які складають колегії 95%. Таким чином,
сенатори обираються головним чином муніципальними
радниками. Число делегатів коливається
у пропорційній залежності від чисельності
населення комуни:
- від 1 до 15 делегатів від комун, де чисельність населення не перевищує 9000 жителів;
- інші муніципальні ради (від 29 до 69 делегатів) – в комунах з населенням понад 9000 чоловік;
- додаткові делегати в комунах, чисельність населення яких перевищує 30000 жителів.
Обирають їх, відповідно
до змін, за допомогою мажоритарного голосування
у два тури у 70 департаментах метрополії
і заморських територій, а також в інших
заморських адміністративно-територіальних
утвореннях, де вибираються від одного
до трьох сенаторів. За системою пропорційного
представництва в тридцяти дев'яти департаментах
метрополії і заморських територій, де
обираються чотири або більше сенаторів.
12 сенаторів, що представляють французьких
громадян, що проживають за межами Франції
обираються за системою пропорційного
представництва 150 членами Асамблеї Французів
за кордоном. У загальній складності крісел
180 (близько 52% всіх крісел) розподіляються
за системою пропорційного представництва,
а решта крісел 168 - за допомогою голосування
мажоритарно.8 Важливим етапом є висунення кандидатур.
Згідно закону всякий французький виборець,
який володіє необхідними кваліфікаціями,
може бути кандидатом в представницьку
установу. Фактично ж кандидати висовуються
політичними партіями і організаціями.
Лише спираючись на політичну партію,
можна розраховувати на обрання. На парламентських
виборах кандидат не може бути висунений
більш ніж в одному окрузі. Щодо віку кандидатур,
то для Національних зборів він становить
23 роки, а в Сенат – з 30 років. Виборчий
задаток існує при всіх виборах. При виборах
депутатів сума задатку дорівнює – 1 тис.
з кандидата, сенаторів – 200 франків. 9
2.2. Структура Законодавча влада у Франції належить
Парламенту. Президент підписує закони,
але на відміну від країн з впливом англосаксонського
права він не охоплюється поняттям Парламенту.
Система, існуюча у Франції, отримала назву
«раціоналізований Парламентаризм». Парламент
складається з двох плат: Національних
зборів (557 депутатів від метрополії і
22 – від заморських територій) і Сенату
(343 члени).10 Треба звернути увагу на те, що в ч.1 ст.
24 Конституції, яка встановлює склад Парламенту,
нижня палата вказана першою на відміну
від багатьох інших конституцій. На це
є історичні причини: після Другої світової
війни ліві сили дуже енергійно виступали
проти верхньої палати, і до 1958 р. такі
настрої були ще сильні.11 Національні збори – нижня палата парламенту
– обирається на термін 5 років. Склад
палати оновлюється повністю. Щорічно
проводиться чергова сесія, загальна тривалість
якої не повинна перевищувати 120 днів.
Крім того, Національні збори збираються
у разі використання надзвичайних повноважень
Президентом Республіки, а також у другий
четвер після дострокових виборів. Якщо
Національні збори розглядаються як орган
загальнонаціонального представництва,
то Сенат – верхня палата
–, згідно Конституції, представляє територіальні
колективи. Професор Жорж Ведель говорить:
«Сенат – не що інше, як посольство провінціальної
Франції у Парижі». 12 Депутати і сенатори володіють депутатським
індемнітетом (має два значення: винагорода
за діяльність та звільнення від відповідальності13). Наприклад, вони не відповідають за
образу на засіданні палати і її комісій,
хоча підлягають за це дисциплінарним
стягненням відповідно до регламенту
палат. Індемнітет включає також зобов’язаність
держави забезпечувати депутатам їх матеріальні
потреби для виконання ними своїх депутатських
обов’язків. Вони отримують високе грошове
забезпечення, яке складається з двох
частин: основної і додаткової платні
(близько третини основного доходу), яка
має виплачуватися залежно від участі
членів Парламенту на пленарних засіданнях
палат і в комісіях (на практиці утримання
з цієї частини зарплати не виробляються).
З 1995 р. члени Парламенту мають обмежений
депутатський імунітет (ряд прав та привілеїв,
які повинні гарантувати незалежність
та недоторканність депутата14): до них можуть застосовуватися арешт
і інші форми позбавлення волі в разі вчинення
ними кримінального злочину, вони можуть
бути затримані на місці злочину. В інших
випадках для позбавлення імунітету потрібен
дозвіл бюро палати. Обмеження волі або
кримінальне переслідування члена Парламенту
може бути призупинено на період сесії,
якщо цього вимагає палата. Французький парламентарій має вільний
мандат, але фракційна партійна дисципліна
у Франції на відміну, наприклад, від США
дуже жорстка. Будь-який імперативний
мандат недійсний, права відкликання не
існує. Поєднання депутатського мандата
з державними посадами неможливо, обраний
повинен відмовитися від посади і деяких
інших постів протягом двох тижнів після
обрання (або відмовитися бути парламентарієм).15 Основними органами, які керують діяльністю
Парламенту Французської Республіки,
є Бюро палат та Конференції голів палат.
Бюро палат створені як в нижній, так і
у верхній палатах Парламенту Франції
і є колегіальними органами. Бюро Національних Зборів
складається з 22 членів, серед них: Голова
палати, 6 віце-голів, 3 квестора, 12 секретарів. Бюро Сенату налічує 16
чоловік: Голова палати, 4 віце-голови,
3 квестора, 8 секретарів. Голова Національних Зборів
відповідно до статті 32 нині чинного Основного
Закону Франції обирається на весь термін
легіслатури, тобто на п'ять років, якщо,
звичайно, Президент країни не прийме
рішення про достроковий розпуск нижньої
палати Парламенту. У свою чергу, Голова Сенату обирається
після кожного часткового його оновлення,
яке відбувається кожні три роки. Це дозволяє
їм значною мірою звільнитися від прагнення
подобатися більшості депутатів або сенаторів
з тим, щоб опинитися знову з лайливими
на наступний рік. Голови Національних
зборів і Сенату відповідальні в своїх
палаті за організацію всієї парламентської
роботи і, зокрема, за керівництво дебатами
на засіданнях палат. Голова Національних
зборів відкриває засідання, керує за
судженнями, слідкує за дотриманням
Регламенту і підтримує порядок; в будь-який
момент він може перервати чи закрити
засідання. Він надає слово парламентаріям,
встановлює чергу виступів записаних
депутатів, має право попросити оратора
закінчити виступ, якщо вважатиме, що Збори
отримали достатню інформацію, або, навпаки,
продовжити час його виступу. Він також
має право, за окремих умов, взагалі позбавити
оратора слова. Голови нижньої і верхньої
палат несуть відповідальність, кожен
у своїй палаті, за скликання і проведення
Конференції голів. Крім того, голови палат
в певному смислі беруть участь і в конституційному
контролі. Так, вони володіють правом запитувати
Конституційну Раду на предмет відповідності
Конституції законів і міжнародних зобов’язань,
а також у разі виникнення спору з Урядом
відносно того, чи входить та чи інша пропозиція,
та чи інша поправка в область законодавчого
регулювання. Поряд з Президентом Республіки
вони назначають кожний по три члена Конституційної
Ради. З головами палат в обов’язковому
порядку консультується глава держави
перед застосуванням статті 16 Конституції,
яка наділяє останнього надзвичайними
повноваженнями, і перед розпуском Національних
Зборів. Голови Національних Зборів і
Сенату зачитують кожен у своїй палаті
послання, які відповідно до статті 18 Конституції
Президент Республіки адресує парламентаріям.
Такі послання не підлягають обговоренню.
Вони, як правило, стосуються тих чи інших
найважливіших подій, які відбуваються
як в країні, так і за її межами. З 1959 по
вересень 1990 року президенти Франції направили
парламенту 14 послань. Голови Національних
зборів і Сенату відповідальні за внутрішню
і зовнішню безпеку керуючих палат. Для
цієї цілі вони самостійно визначають
чисельність військових формувань, підчиняються
їм, а також можуть заохочувати збройні
сили і будь-які інші владні структури,
допомогу яких вважатимуть за необхідну.
Крім того, голови палат можуть делегувати
право залучення збройних сил та інших
владних структур квесторами чи одному
з них. Якщо обставини вимагають переносу
місцезнаходження органів державної влади
з Парижу в інше місто, Уряд за згодою з
головами палат приймає всі необхідні
міри для того, щоб парламент засідав поблизу
місцезнаходження Президента Республіки
і Уряду. При цьому надзвичайно важливою
прерогативою Голови Сенату є надання
йому конституцією можливість тимчасово
виконувати обов’язки Президента Республіки. В
силу статті 7 Основного Закону Франції
Голова верхньої палати Парламенту має
право тимчасово здійснювати функції
голови держави у випадку вакансії відповідної
посади в незалежності від причин, які
її викликали, чи при наявності перешкоди
до виконання президентом своїх обов’язків.
Але при цьому він не має права виконувати
такі президентські функції, як передача
на референдум того чи іншого законопроекту
і розпуск Національних зборів. Рішення
про наявність такої перешкоди приймається
Конституційною Радою абсолютною більшістю
за запитом Уряду. Крім всього іншого,
Голова Національних Зборів володіє ще
одним окремим, специфічним обов’язком
– головувати на Конгресі. Конгрес являє
собою спільне засідання нижньої і верхньої
палат, яке скликається Президентом Республіки.
Конгрес скликається винятково для розгляду
проекту перегляду Конституції. Віце-голови Національних
зборів і Сенату заміщають і представляють
голів відповідно нижньої і верхньої палат,
зокрема під час проведення засідань.
Крім того, за призначенням бюро Сенату
один із чотирьох віце-голів заміщає
Голову палати в період тимчасового виконання
останнім функцій Президента Республіки. Квестори здійснюють керівництво
фінансовими і адміністративними службами
палат Парламенту. Не одна із витрат не
може бути здійснена без попереднього
запиту їх думки. В цих цілях вони збираються
кожен тиждень. Крім того, квестори Національних
Зборів і Сенату готують пропозиції по
засобах, необхідних для цієї діяльності.
Підготовлені пропозиції затверджуються
спільною комісією, в яку входять квестори
обох палат, а потім вносяться в проект
закону про бюджет. Та обставина, що квестори
беруть безпосередню і найбільш значущу
участь в підготовці і виконанні бюджетів
палат парламенту, ще раз доказує, яку
суттєву роль вони відіграють в житті
Парламенту Франції. Секретарі слідкують за
друкуванням протоколів засідань (вони
складаються досвідченими стенографістами),
які затверджуються на початку кожного
наступного засідання. Ця на перший погляд
незначна технічна функція є насправді
досить важливою. Адже у разі виникнення
спору з приводу обговорень, які вже відбулись,
з того чи іншого питання чи прийнятого
рішення сторони, що спорять, можуть
звернутися до протоколу відповідного
засідання, який, будучи прийнятим, вважається
єдино підданим і таким, що має силу документу.
Секретарі також фіксують голосування,
які відбуваються шляхом підняття руки,
підійманням, чи поіменним голосуванням
і визначають їх результати. Вони, крім
того, контролюють голосування по делегації. 16 Конференції голів, наряду
з Бюро палат парламенту, є їх керівними
органами. Вперше Конференція голів була
установлена в 1911 році, тобто в період
Третьої Республіки, в Палаті депутатів
і з того часу надійно ввійшла у французьку
парламентську практику, хоча її роль
і значення в обох палатах з прийняттям
Конституції 1958 р. суттєво змінились. Слід
зазначити, що лише в 1947 році, за часів
Четвертої Республіки, Конференція була
створена у верхній палаті – Раді Республіки. В
Національних зборах Конференція голів
складається з : Голови палати, віце-голів,
голів постійних комісій і парламентських
груп, генерального доповідача Комісії
фінансів, загальних проблем економіки
і плану, голови представництва нижньої
палати по справам Європейського Союзу.
В її роботі у разі необхідності беруть
участь також голови спеціальних комісій
і голова комісії, яка покликана вивчати
вимоги про призупинення переслідування
чи арешт депутата, чи застосування до
нього мір, які обмежують його свободу
чи позбавляють його такої. Уряд представлений
на Конференції одним із своїх членів.
Конференція засідає щотижнево. Вона скликається
Головою палати. Основною функцією Конференції
голів є пропозиція проекту так званої
додаткової повістки дня засідання плати.
Конференція голів наділена також комплексом
повноважень в області парламентського
контролю за виконавчою владою.17 Як і в інших парламентах, в палатах французького
Парламенту існують постійні комісії, які
попередньо обговорюють законопроекти
і до певної міри контролюють діяльність
уряду (останнє, втім, зобов'язане представляти
документи тільки фінансовим комісіях).
Кожен парламентарій зобов'язаний входити
в постійну комісію. У складі Національних
зборів працюють такі постійні комісії: з питань культури та освіти; економіки; зовнішньої політики; соціальна; національної оборони та збройних сил; сталого розвитку та територіального
планування; фінансова; статутна.18 Відповідно до Регламенту Сенату Франції,
виділяють 6 постійних комісій:
комітет з міжнародних справ, оборони
та Збройних Сил; комітет з соціальних
питань; комітет з питань культури, освіти
і комунікацій; комітет з економіки, сталого
розвитку та планування; фінансовий комітет;
комітет з конституційних законів, законодавство,
загального виборчого права, положень
та спільне управління. Поряд з постійними утворюються спеціальні комісії. Бувають
тимчасові об'єднані спеціальні комісії
палат, що створюються на вимогу уряду
для вивчення конкретного проекту закону.
До них входять члени нижньої палати на
основі пропорційного представництва
фракцій і сенатори, які обираються верхньою
палатою. Ці комісії – велика рідкість,
частіше створюються інші, погоджувальні
комісії палат на паритетній основі. Парламент
створює тимчасові спеціальні комісії
з розслідування і контролю, особливі
комісії для певних випадків, наприклад
для зняття депутатської недоторканності
з члена парламенту. Для вивчення наукових
і технічних проектів створено об'єднане
бюро палат (8 депутатів і 8 сенаторів).
Порядок денний засідань палати визначається нарадою голів (бюро палати
і голови фракцій). Депутатські об'єднання
(у Франції їх називають політичними групами)
утворюються в тому випадку, якщо в них
входять в нижній палаті не менше 20 парламентаріїв,
у верхній - не менше 15. Ці об'єднання (фракції)
повинні публікувати декларації (заяви)
про свої цілі. На основі пропорційного
представництва фракцій формуються бюро
палати і постійні комісії. Голови фракцій
визначають політичну лінію останніх
і навіть голосують за відсутніх депутатів,
маючи ключі від їх електронних табло,
хоча таке голосування регламентом заборонено.
Внутрішня структура Сенату аналогічна
структурі Національних зборів. Сенаторів
приблизно вдвічі менше, ніж членів нижньої
палати, і обираються вони на більш тривалий
термін (не на п'ять, а на дев'ять років). 19 2.3. Повноваження парламенту Французький парламент, як
і парламенти інших держав, має законодавчі,
контрольні, судові, зовнішньополітичні
та інші повноваження. Здійснюючи законодавчу діяльність,
парламент приймає звичайні (прості), органічні
та конституційні (що змінюють конституцію)
закони. Законодавче регулювання суспільних
відносин шляхом прийняття звичайних
законів обмежено ст. 34 Конституції,
в якій міститься перелік питань про законодавчі
повноваження парламенту. Відносини, що
виходять за межі цих повноважень, належать
до компетенції уряду.20 Закон встановлює правила,
що стосуються цивільних прав та основних
гарантій, які надані громадянам для користування
публічним способом; обов’язків, які накладаються
національною обороною особисто на громадян
і на їх майно; громадянства, правоздатності
осіб, сімейних відносин, спадкування,
дарування; визначення злочинів та правопорушень,
за які передбачаються певні покарання;
кримінального судочинства; амністії;
створення нових судових установ та статусу
суддів; розподілу ставок, податків та
умов покриття всякого роду податків;
порядку випуску грошей. Закон встановлює також правила,
які стосуються: порядку виборів у палати
Парламенту і органи місцевого самоуправління;
встановлення категорій громадських установ;
основних гарантій, які надаються державним
службовцям і військовослужбовцям; націоналізації
підприємств і переводу підприємств з
громадського сектора в приватний. Закон визначає основні принципи:
загальної організації національної оборони;
вільного управління місцевими адміністративними
одиницями; їх компетенції і доходів; утворення
режиму власності, речових прав, цивільних
і торгівельних зобов’язань; трудового
права, профспілкового права і соціального
забезпечення. Фінансові закони визначають
доходи і видатки держави з умовами і обмовками, передбаченими органічним
законом. Закон про фінансування соціального
забезпечення визначає загальні умови
свого балансу і, враховуючи передбачувані
надходження, встановлює цілі видатків
при дотриманні умов, передбачених органічним
законом. Програмні закони визначають
цілі економічної і соціальної діяльності
держави. Парламент органічним законом
встановлює тривалість повноважень кожної
палати, число її членів, умови їх обрання,
режим обрання та недопущення сумісництва;
умови заміщення вакантних місць депутатів
і сенаторів аж до часткового чи повного
оновлення палати (ст. 25); порядок виборів
Президента Республіки (ст. 6); порядок
організації і функціонування Конституційної
Ради; склад Верховного Суду та ін.21 Крім того, повноваження
парламенту в цій сфері обмежуються можливістю
Президента проводити референдуми з цих
питань, обминувши парламент, та інститутом
делегованого законодавства, передбаченого
ст. 38 Конституції. Парламент може делегувати свої законодавчі
повноваження уряду за умови тимчасового
характеру такого делегування і наявності
в уряді програми здійснення цих повноважень.
Уряд за делегованими повноваженнями
видає ордонанси, які повинні бути внесені
на розгляд парламенту до закінчення строку,
визначеного в делегуючому законі. В іншому
разі вони втрачають юридичну силу і стають
недійсними. Якщо парламент до закінчення
строку делегування не затвердить проект
закону про ратифікацію ордонанса, то
останній розглядається як декрет уряду
з правом оскарження до Державної ради
- вищого органу адміністративної юстиції Французький парламент активно
використовує багато відомих світовій
парламентській практиці форм парламентського контролю за діяльністю
уряду. Водночас така поширена форма
парламентського контролю, як інтерпеляція,
хоча і передбачена ст. 156 Регламенту Національних
зборів, проте, у зв'язку з тим, що її процедура
збігається з процедурою резолюції недовіри,
практично не застосовується. Для здійснення контролю
використовуються питання до міністрів на пленарному
засіданні, створюються різні слідчі та
контрольні комісії. З контрольними повноваженнями
пов'язане право подачі до парламенту
петицій, тобто звернень, що направляються
парламенту або через голову палати, або
через свого парламентаря. Важливу роль у здійсненні
парламентського контролю відіграє заснований
1973 р. парламентський посередник, призначений
урядом. Громадяни не можуть звертатися
безпосередньо до посередника, а направляють
заяви через своїх депутатів і сенаторів. Для
поновлення порушених прав громадян посередник
не має ніяких власних повноважень. Згідно
з законом про посередника 1973 і 1976 років,
останній дає рекомендації, необхідні
для вирішення даної справи, і пропозиції
про поліпшення діяльності відповідного
органу. За результатами парламентського
контролю санкції до уряду може застосовувати
тільки нижня палата. Вона може змусити
уряд піти у відставку в результаті винесення
резолюції недовіри або відмови в довірі.
У разі відмови в довірі уряд не може розпустити
нижню палату, а верхня взагалі не підлягає
розпуску. Право розпустити нижню палату
має Президент. Група депутатів (не менше
1/10 чисельності парламенту) може внести резолюцію недовіри, що
голосується не раніш як через 48 годин
після її внесення. Резолюція приймається
абсолютною більшістю голосів від загальної
кількості членів нижньої палати. При відхиленні резолюції
недовіри її авторам забороняється її
повторне внесення протягом тієї ж звичайної
або надзвичайної сесії. Проте, якщо резолюція
недовіри внесена у відповідь на постановку
питання про довіру, то ця заборона не
діє. Зовнішньополітичні
повноваження парламенту зводяться до
оголошення війни, стану облоги та ратифікації
міжнародних договорів. До судових повноважень парламенту
належить створення ним особливих судів
для розгляду справ вищих посадових осіб
– Високої палати правосуддя і Суду правосуддя
республіки – й оголошення амністії.22
РОЗДІЛ 3. Парламентські
процедури 3.1. Законодавчий процес Однією з основних діяльностей
парламенту є законодавча. Процес законотворчості
займає більше половини часу роботи парламенту. Він
включає в себе три основних етапи: представлення
тексту, його розгляд парламентом і оприлюднення
Президентом Республіки (після можливої
передачі до Конституційної ради для розгляду
дотримання Конституції тексту). Представлення
тексту. Законодавча ініціатива належить
прем'єр-міністру (законопроекти) і парламентарям
(законодавчі пропозиції). Президент республіки
формально таким правом не володіє.
Проекти і пропозиції включають в себе
дві частини: виклад причин, в якому представлені
аргументи автора тексту на підтримку
внесення поправок до законодавства або
нових положень та оперативні статті,
написані в послідовній нумерації. Кожна
стаття має на меті змінити будь-яке положення
закону, або прийняти нове законодавство.
Після перегляду Конституції від 23 липня
2008, законопроект повинен виконати певні
умови, презентації, які були визначені
органічним законом від 17 квітня 2009 року.
При подачі законопроект повинен супроводжуватися
впливом дослідження. Визначаються цілі,
викладаються причини, спираючись на новий
закон, поточний стан законодавства в
області згаданого, спільний проект з
європейським законодавством, оцінку
економічного, фінансового, соціального
та екологічного положення проекту і пропоновані
міжнародні правила і їх наслідки. «Човник». Будь-який
законопроект або пропозція розглядаються
послідовно в обох палатах парламенту
з метою прийняття ідентичного тексту.
Законопроект, прийнятий в однакових умовах
обома палатами є остаточним: це текст
закону. Процес, що веде до остаточного
ухвалення тексту складається з зворотньо-наступових
нарад палат (звідси і назва «човник»),
кожна з яких покликана вивчити і, можливо,
змінити текст. На кожному наступному
етапі змінюються тільки пункти, за якими
все ще залишаються розбіжності на стадії
обговорення. Човник зупиняється, коли
були прийняті без змін, для кожного зі
своїх статей, текстів законопроекти чи
пропозиції. Кожен розгляд законопроекту
(пропозиції) називається "читанням".
Перше читання.
Перше читання тексту включає в себе кілька
етапів: огляд, включення до порядку денного
і, нарешті, обговорення на відкритому
засіданні, після чого текст передається
на наступне засідання. Процедуру, описану
нижче слідують Національні Збори. Ця
процедура в цілому ж характерна і
Сенату. а) Комітет з розгляду.
Цей комітет може створити спеціальну
комісію для розгляду проекту або пропозиції.
Для більшості текстів, огляд проводиться
однією з восьми постійних комісій Національних
Зборів (шість в Сенаті). Після розгляду
тексту, комісія приймає одне з рішень:
- запропонувати внести поправки; - прийняти
текст у первісному вигляді; - запропонувати
новий текст. б) розгляд на порядку денному.
Після перегляду від 23 липня 2008 р., Конституція
передбачає мінімальний термін у шість
тижнів між моментом складання тексту
і його обговоренням на засіданні (чотири
тижні). Ці терміни не застосовуються для
фінансового рахунку, фінансування системи
соціального забезпечення або рахунків
у зв'язку із заявами кризи. Вони не застосовуються,
коли уряд прийняв рішення почати прискорену
процедуру. в) розгляд на відкритому засіданні.
Обговорення на відкритому засіданні
відбувається у два етапи: загальне та
детальне вивчення. - загальне обговорення.
Якщо розглядається законопроект, то Головою
палати надається слово Голові уряду,
якщо законодавча пропозиція – депутатам-ініціаторам.
На цьому етапі розгляду може впроваджуватися
обговорення процедурного характеру:
клопотання про відкладення законопроекту
(пропозиції), передача в комітет, призупинення
дебатів. Організовується загальне
обговорення тексту, із зазначенням загальної
довжини, а потім ділиться між політичними
групами з урахуванням їхньої робочої
сили. - детальне обговорення.
На цьому етапі в значній мірі домінують
обговорення пропонованих змін шляхом
внесення поправок. Поправки можуть бути
представлені як всіма учасникам дискусії:
урядом, комісіями і проектувальниками,
а також індивідуально членами. Головуючий називає статті
в порядку їх нумерації. Відбувається
обговорення по кожному пункту, і по всім
поправкам до нього. Учасники можуть зареєструватися
протягом двох хвилин в обговоренні статті. Після цих заходів, головуючий
називає поправки. Слово надається авторам
поправок протягом двох хвилин, а потім
доповідачам і міністрам. Потім відбувається
голосування. Передача і послідовне читання.
Текст, прийнятий на першому засіданні
однією палатою, передається іншій палаті
для першого читання на тих же умовах. Якщо
друга палата прийме всі статті тексту,
направленого їй без поправок, то текст
остаточно прийнятий. Інакше човник продовжується
між двома палатами. Тим не менш, Конституція
1958 створила погоджувальну процедуру,
що дозволяє уряду прискорити остаточне
голосування по тексту, перервавши нормальний
хід корабля. Використання погоджувальних
процедур: спільна комісія. Погоджувальна
процедура відбувається після двох читань
тексту у кожній з палат. Під час цієї зустрічі
депутати – частіше за все, члени постійних
комісій Національних Зборів і Сенату
– намагаються знайти компромісний текст
усіх статей в стадії обговорення. Вони
можуть прийняти рішення про затвердження
формулювання раніше прийнятих або розробити
для статтей новий текст. Якщо члени розробили
і прийняли компромісний текст, то він
зачитується в доповіді. В іншому випадку,
в доповіді викладаються причини, за якими
примирення неможливе. Спеціальні процедури
для прийняття 1. Спрощена процедура. Національні збори мають лише обмежений
час для проведення відкритих засідань.
Парламенту зазвичай називають тексти,
які вимагають, швидше технічних, ніж політичних
заходів. В основному для обговорення цих текстів
Збори мають спрощений процес розгляду.
В даному випадку відсутнє загальне обговорення.
Тільки ті пункти, які є предметом поправок,
винесені на голосування. Ця спрощена процедура
застосовується на практиці головним
чином до законопроектів про ратифікацію
або затвердження договорів. Їй завжди
передує вивчення тексту в комітеті. 2. Одноразове голосування. Одноразове голосування в парламенті
зазначене в статті 44 п. 3 Конституції,
що дозволяє Уряду запит у тієї чи іншої
палати за єдине голосування про весь
або частину з тексту під час обговорення,
затримуючи лише доповнення, запропоновані
або прийняті ним. Уряд має широкі можливості для здійснення
цієї процедури. Він вільний у виборі,
коли оголошує про свій намір скористатися
цією процедури. Прийняття закону. Опублікування. Остаточне
ухвалення проекту, як правило, призводить
до прийняття цього закону. Остаточний
текст спрямовується в Генеральний секретаріат
уряду, який несе основну відповідальність
за подання тексту для підписання Президентом
Республіки, яка входить в компетенцію
приймати закони (тобто, дати їм обов'язкового
характеру). Президент Республіки має
п'ятнадцять днів, щоб прийняти закон.
Закон публікується в «Офіційному віснику
Французької Республіки.» Тим не менш,
прийняття закону може бути відкладено
або повернено для повторного розгляду.23 Істотні особливості має
процедура прийняття парламентом фінансових
законопроектів. Проект вноситься до Національних
зборів не пізніше третього вівторка жовтня
попереднього року. Протягом 40 днів збори
повинні провести перше читання законопроекту.
Сенат зобов'язаний прийняти рішення в
20-денний строк після передачі йому проекта.
Якщо збори не приймають проект у першому
читанні, то уряд передає первинний проект
до Сенату, який може врахувати поправки,
внесені Зборами і схвалені урядом. У цьому
разі Сенат повинен визначитися за законопроектом
у 15-денний строк. Якщо парламент у 70-денний
строк не прийме проект фінансового закону,
то останній може бути введений у дію ордонансом
Президента. Така жорстка процедура прийняття
проектів фінансових законів розцінюється
як позитивне явище в силу їх особливої
важливості для держави, хоча, з іншого
боку, це деякою мірою обмежує можливості
впливу парламенту на їхній зміст. Після прийняття парламентом
закон передається Президенту для промульгації.
Підготовку закону до промульгації здійснює
Генеральний секретар уряду. Він збирає
підписи міністрів, забезпечує закон необхідними
додатками. Протягом 15 днів Президент
може застосувати слабке вето, тобто зажадати
нового розгляду закону в парламенті,
що може бути переборено простою більшістю. Президент до підписання
звичайного закону може направити його
для висновку до Конституційної ради,
органічні ж закони направляються туди
в обов'язковому порядку. До підписання
закону Президентом звернутися до Конституційної
ради можуть депутати і сенатори (не менше
60 членів кожної палати).24 3.2. Правові основи участі парламенту
в процедурі внесення змін в Конституцію Однією з найважливіших політико-правових
проблем, які мають не тільки науково-теоретичне,
а й велике практичне значення, є проблема
конституційних змін і доповнень.
Відповідно до абзацу 1 статті
89 Конституції ініціатива перегляду належить
в рівній мірі Президенту Республіки і
членам парламенту. Розгляд, обговорення і прийняття
проектів конституційних законів проходить
в основному відповідно до правил відповідної
законодавчої процедури. Разом з тим неможна
не звернути увагу на деякі суттєві відступи,
які тут присутні. Проект чи пропозиція
перегляду Конституції, згідно з абзацом
2 статті 89, повинні бути прийняті голосуванням
обома палатами парламенту в ідентичній
редакції. На відміну від порядку прийняття
звичайного законопроекту чи законодавчої
пропозиції Національні збори в даному
випадку не можуть бути призвані урядом
винести остаточне рішення. Тим самим
Сенат володіє як би правом вето, його
протидія достатня для того, щоб провалити
конституційну реформу. Так, він скористався
правом 5 вересня 1984 року, заперечувавши запропонованим тодішнім
Президентом Франції Ф.Міттераном проекту
перегляду статті 11 Конституції, і в 1990
році, коли Ф.Міттеран знову намагався
провести реформу Основного Закону, яка
фактично передбачала надання приватним
особам можливості звернення в Конституційну
Раду. Крім того, з положень абзацу
2 статті 89 Основного Закону слідує, що
уряд не може звернутися до положення абзацу 3 статті
49 Конституції, бо в разі їх застосування
голосування нижньою палатою законодавчого
тексту взагалі виключаєься. На кінець, відповідно до
абзацу 1 статті 126 Регламенту Національних
зборів до законопроектів і законодавчих
пропозицій, які передбачають зміни Конституції,
не може застосовуватись спрощена процедура
прийняття законодавчих текстів, яка закріплена
статтями 103-107 Регламенту нижньої палати. Прийняття обома палатами
парламенту проекту чи пропозиції в ідентичній
редакції зовсім не означає закінчення
процедури конституційної реформи. Перегляд
Конституції, відповідно з абзацом 2 її
89 статті, є остаточним після схвалення
його референдумом. Законопроект чи пропозиція
можуть не передаватися на референдум,
якщо Президент Франції вирішує представити
його на розгляд парламенту, який скликається
в якості Конгресу. Не можна не звернути увагу
на ту суттєву обставину, що, навіть якщо
проект перегляду Конституції приймається
Національними зборами і Сенатом в ідентичній
редакції, це все не зобов’язує главу
держави доводити діло до кінця. Коли Президент Республіки
вирішує передати прийнятий парламентом
проект конституційного закону на «суд»
Конгресу, він видає декрет про його скликання.
В декреті вказується і повістка дня роботи
Конгресу. Вона завжди обмежується проектом,
який направляється на розгляд, за винятком
найпершого засідання Конгресу, в ході
якого, відповідно до Декрету від 18 грудня
1963 року, було прийнято Регламент. Конгрес збирається у Версальському
дворі. Його Бюро є Бюро Національних зборів.
Під час засідання Конгресу депутати і
сенатори обговорюють представлений на
їх розсуд проект перегляду Основного
Закону, дають роз’яснення мотивів голосування,
допускаються виступи уряду, якщо він
того потребує. Але на відміну від палат
парламенту Конгрес не має права вносити
поправки в текст, який обговорюють. Він
вправі лише прийняти або відвернути проект
конституційного закону. Проект вважається
схваленим, якщо він отримує більшість
в три п’ятих загального числа поданих
голосів. Голова Національних зборів,
який і є Головою Конгресу, оголошує про
закінчення його роботи.25 3.3. Деякі аспекти
здійснення парламентського контролю Регламент Національних зборів
у розділі ІІІ «Парламентський контроль»
в першій його частині закріпляє «процедури
отримання інформації і проведення контролю
Зборами», які включають: повідомлення
уряду, усні питання, письмові питання,
комісії по розслідуванню та контролю,
інформаційні повноваження постійних
комісій, бюджетний контроль, петиції.
Окремо прописана у другій частині цього
розділу «постановка питання про недовіру
уряду», включаючи дебати по програмі
чи декларації по загальній політиці уряду,
резолюцію догани (осудження) та інтерпеляції. Під повідомленнями уряду
в регламенті розуміється урядові декларації,
які можуть супроводжуватися обговоренням. Питання
об’єднують сукупність процедур, які
пропонуються депутатам для забезпечення
їх контролю і інформації про діяльність
уряду і адміністрації. Регламент палати
встановлює деякі вимоги до питань – вони
повинні бути коротко сформульовані і
містити лише те, що необхідно лише для
розуміння питання. Усні питання можуть
задаватися з наступним обговоренням
або без такого. Кожен депутат, бажаючий
задати питання, передає його текст Голові
Зборів, який повідомляє про нього уряд.
Час для виступу автору усного питання
з обговоренням встановлюється від 10 до
20 хвилин. Автору питання відповідає відповідний
міністр. Якщо автор не може бути присутнім
на засіданні, то його може замінити один
із його колег. На питання можуть відповідати
тільки Прем’єр-міністр та відповідні
міністри. Якщо міністр відсутній, то адресоване
йому питання в обов’язковому порядку
переноситься на початок списку наступного
щотижневого засідання, відведеного для
усних питань. Після відповіді міністра
автору питання надається слово для двохвилинного
виступу. Письмові питання формуються,
повідомляються і публікуються в тому
ж порядку, що і усні питання. Відповіді
міністрів повинні бути опубліковані
в місячний термін, починаючи з моменту
публікації питань. Будь-яке письмове
питання, на яке не було отримано відповіді
у вказані терміни, перетворюється в усне
питання, якщо того вимагає автор. Не дивлячись
на загальне зниження ролі петицій в контролі
за виконавчою владою, в регламенті Національних
зборів детально зафіксований порядок
їх внесення і розгляду. Петиція повинна
бути адресована Голові Зборів. Вона може
бути передана депутатом, який робить
на полях надпис про передачу і підписує
її. В петиції повинно бути вказане місцезнаходження
петиціонера і стояти його підпис. Петиції
вносяться в загальний список в порядку
надходження. Кожного петиціонера повідомляють
про порядковий номер його петиції. Голова
Зборів направляє петицію в компетентну
комісію для її розгляду. Комісія призначає
доповідача, заслухавши якого, вона, в
залежності від обставин, вирішує: прийняти
петицію на свій розгляд; направити в іншу
постійну комісію Зборів чи відповідному
міністру; представити її на розгляд Зборів,
які приймуть рішення по суті. Петиціонер
повідомляється про рішення комісії, а
також про рішення, прийняте відповідним
органом. Перелік, який включає зміст петицій
і прийнятих по ним рішення, регулярно
поширюються серед членів Зборів. Якщо
петиція обговорюється на публічному
засіданні палати, дебати по ній починаються
з виступу доповідача комісії. Потім, якщо
на це є підстави, слово надається депутату,
який вніс петицію, вимагав її обговорення
на засіданні палати. Остання частина регламенту
Національних зборів у розділі «Парламентський
контроль» стосується кримінальної відповідальності
Президента Республіки і членів уряду.
Мова тут йде про порядок обрання членів
Високої палати правосуддя, яка виступає
в якості судової інстанції у звинуваченні
глави держави, а також про порядок обрання
членів Палати правосуддя Республіки,
яка є аналогічною інстанцією у звинуваченні
членів уряду. Протягом місяця кожної регістратури
обидві палати – Національні збори і Сенат
– обирають в Високу палату правосуддя
по 12 постійних суддів і по 6 їх заступників.
Вони обираються таємним голосуванням
за плюрономінальною (багатомандатною) системою.
Порядок висунення кандидатур, голосування
і встановлення їх результатів визначаються
регламентами палат. Аналогічні процедури застосовуються
і до обрання 12 суддів (по 6 від кожної
палати парламенту) в Палату правосуддя
Республіки. Резолюція про відання до суду
Високої палати правосуддя і Палати правосуддя
Республіки приймається обома палатами
парламенту. Пропозицію резолюції про
відання до суду може прийняти бюро відповідної
палати, якщо вона підтримана не менш ніж
десятою частиною депутатів і десятою
частиною сенаторів. Пропозиції, які Бюро
вважатиме допустимими, направляються
в комісію, спеціально обрану для їх розгляду.
Депутати, які входять в Високу палату
правосуддя і Палату правосуддя Республіки,
не можуть входити в цю комісію. Рішення
виноситься палатою по доповіді комісії
після дебатів, які проводяться в порядку
розгляду питання про позбавлення парламентської
недоторканості.26