Конституционный контроль в зарубежных странах

Таким образом, право Конгресса по принесению импичмента представляет собой уникальный инструмент контроля, зарезервированный на случай особых обстоятельств, когда обычные способы воздействия не дают результатов.

Сравнительная характеристика основных форм контроля ФРГ и Италии.

ФРГ и Италия являются парламентскими республиками. Так, президент ФРГ избирается коллегией (Федеральным собранием), в состав которой входят все депутаты Бундестага и такое же число депутатов, избранных представительными органами земель. Он наделен широкими полномочиями, однако большинство актов президента требуют контрасигнатуры главы правительства или соответствующих министров, несущих за них ответственность. Президент не является главой правительства. Он выдвигает кандидатуру на пост канцлера, который избирается Бундестагом (т.е. пользуется доверием парламента). Министры назначаются и увольняются президентом по предложению канцлера.

Для организации стабильного правительства в ФРГ действует "конструктивный вотум недоверия", предусмотренный ст. 67 Основного закона ФРГ 1949 г. Это означает, что ответственность перед бундестагом несет только канцлер (правительство уходит в отставку со сменой федерального канцлера). Кроме того, бундестаг вправе выразить ему вотум недоверия, если в проекте резолюции будет содержаться кандидатура нового канцлера и просьба об отстранении от должности прежнего (в ФРГ это произошло в 1982 г., в результате чего Гельмут Шмидт ушел в отставку и одновременно был избран новый канцлер - Гельмут Коль; в 2005 г. канцлер Г. Шредер сам инициировал эту процедуру в отношении себя).

В Италии отсутствует "конструктивный вотум недоверия". Каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может требовать ухода правительства в отставку. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, министры коллегиально ответственны за действия правительства и индивидуально - за действия своих ведомств. Резолюции недоверия правительству должны быть подписаны не менее одной десятой членов палаты (ст. ст. 94, 95 Конституции Итальянской Республики 1947 г.). Кроме того, возможно принятие резолюций по определенному вопросу, которые вносятся председателями фракций, 10 депутатами или 8 сенаторами. Многопартийность в парламенте, частые расхождения партий во мнениях приводят к тому, что правительства уходят в отставку, не дожидаясь постановки вопроса о доверии. Только за послевоенные полвека в Италии сменилось более 50 советов министров.

Итальянский парламент вправе задавать правительству устные и письменные вопросы (примерно два заседания в неделю в палате отводится для устных вопросов).

Со стороны немецкого парламента также возможны обращения к правительству (так называемые большие и малые запросы, вопросы депутатов). Они наиболее часто используются в качестве средства парламентского контроля за правительством. "Большие запросы", как правило, связаны с возникшей крупной политической проблемой, требуют письменного ответа и могут повлечь обсуждение в бундестаге. "Малые запросы" затрагивают конкретные факты, при этом поднятые вопросы парламентом не обсуждаются. Еженедельно, в течение трех часов, любой депутат может получить ответы на заранее заданные вопросы членам правительства, депутаты могут поставить дополнительные вопросы во время обсуждения. В соответствии с п. 9 Положения о порядке проведения "часа вопросов" вопросы задаются не позднее чем за сутки до их проведения в письменной форме, если они представляют "особый общественный интерес". В остальных случаях они подаются в секретариат бундестага не позже чем за трое суток до начала его рабочей недели. Кроме того, возможно ежемесячное обращение парламентариев к правительству с письменными вопросами. Вопросы и ответы публикуются в официальном бюллетене Бундестага. Проблемам, вызывающим всеобщий интерес, посвящается "час актуальных вопросов", во время которого каждый депутат имеет не более пяти минут, а министры и члены Бундесрата - не более 10 минут.

Парламенты обеих стран имеют право создавать комиссии расследований (следственные комитеты). Согласно ст. 82 Конституции Италии каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим государственный интерес. Комиссии формируются пропорционально соотношению парламентских фракций палаты. Интересно то, что в Италии они обладают такими же полномочиями, как и судебная власть[7]. Кроме того, здесь функционируют специальные двухпалатные комиссии, созданные целевым назначением на основании Закона от 30 декабря 1991 г. N 410. Наиболее важными являются специальные комиссии по вопросам борьбы с мафией, борьбы с политическим терроризмом, а также комиссии по проверке тюрем и расследованию конкретных дел, получивших широкий общественный резонанс. Комиссии вправе приглашать на свои заседания работников правоохранительных и судебных органов, где вырабатываются согласованные меры по предотвращению тех или иных негативных явлений, а также меры по совершенствованию законодательства. Регламенты палат итальянского парламента предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно то, что в этом случае регламенты никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.

В соответствии со ст. 44 Основного закона ФРГ Бундестаг имеет право, а по предложению четвертой части его членов обязан образовать следственные комитеты. Их численность зависит от сложности рассматриваемой проблемы (это обстоятельства, выяснение которых служит защите общественных интересов) и определяется самим парламентом. В них, так же как и в Италии, должны быть представлены все фракции. Собранные материалы могут служить в качестве основания для возбуждения уголовного дела. Сами заседания комитета носят закрытый характер, хотя обсуждение доказательств по делу является открытым. Контролирует его деятельность бундестаг. На практике подобные следственные комитеты учреждаются редко, в основном предложения об их создании исходят от оппозиции. Обычно их образование в Германии было связано со скандальными разоблачениями действий должностных лиц армии, разведки, секретных служб и министров. Например, довольно широкую известность получила работа следственного комитета по делу о подкупе концерном Флика министра экономики ФРГ (1983 г.). В двенадцатой легислатуре в Бундестаге действовал один следственный комитет, расследовавший деятельность Министерства внешней торговли бывшей ГДР. Кроме того, функциями контроля за деятельностью правительства, так же как и во Франции, наделены и некоторые постоянные парламентские комиссии ФРГ (например, комиссия Бундестага по вопросам обороны, которая может заслушивать отчеты министра обороны и иных должностных лиц).

В отношении парламентского контроля за деятельностью разведывательных служб в немецком парламенте помимо общего парламентского контроля, имеющего форму отчетов на пленарных заседаниях бундестага, существует специальный парламентский контроль, который действует в рамках парламентской контрольной комиссии (ПКК), депутатской коллегии G-10 и комиссии G-10.

Парламентская контрольная комиссия представляет собой небольшой многопартийный комитет, состоящий из членов нижней палаты парламента. Эта комиссия была создана на основании Закона о парламентском контроле за разведывательной деятельностью Федеративного государства от 11 апреля 1978 г., который наделяет ее обязанностями по осуществлению общего парламентского контроля за всеми тремя разведслужбами страны и по рассмотрению вопросов, связанных с секретными делами и операциями. Контроль осуществляется в форме информирования об основных направлениях деятельности служб и о событиях особой значимости. Но информация не предоставляется, если это продиктовано важными причинами, связанными с доступом к специальной информации. Отказ в предоставлении информации ПКК должен быть по ее требованию подкреплен вескими основаниями.

Наряду с этим спецслужбы направляют в ПКК на согласование свои годовые бюджетные планы. На основании бюджетных планов и большого числа содержащихся в них данных о структуре, личном составе, планах и оперативной деятельности спецслужб их тайная деятельность в целом подвергается политическому экзамену. После рассмотрения бюджетных планов спецслужб в ПКК они с соответствующей резолюцией передаются в бюджетную комиссию Бундестага. Об исполнении бюджетных планов ПКК может заслушать отчет правительства[8].

Таким образом, можно с уверенностью сказать, что парламенты ФРГ и Италии обладают реальными полномочиями, позволяющими эффективно контролировать исполнительную власть. Однако правительство Италии слабее немецкого, что приводит к частым правительственным кризисам и негативно сказывается на функционировании всего государства в целом.

Заключение.

Зарубежный опыт парламентского контроля несомненно дает необходимую базу для законодательного совершенствования и наиболее эффективной практической реализации данного направления. Также в России есть насущная необходимость теоретической разработки основных вопросов парламентского контроля, нормативного закрепления данного института там, где этого нет. Хочется отметить тот факт, что в научных трудах ученые анализируют формы парламентского контроля[9], но не дают его определения. В настоящей работе мной под парламентским контролем понимается разновидность управленческой функции законодательного (представительного) органа государственной власти, представляющей собой сложную, органически взаимосвязанную систему проверки и наблюдения за функционированием исполнительной власти, оценки эффективности ее деятельности. Одной из приоритетных задач в деле совершенствования системы контроля во всех его областях необходимо сделать разработку ключевых постулатов и принятия на их основе Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Следующим шагом должна стать разработка проектов законов, регулирующих отдельные виды государственного контроля.

25

[1] Johnson N. Parliamentary Questions and the Conduct of Administration // Public Administration. 1961. Vol. 39. Summer. P. 136.

[2] Greenleaf W.H. Urgency Motions in the Commons // Public Law. 1960. N 3. P. 272.

[3] Крылова Н.С. Парламент Великобритании: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1962. С. 290.

[4] Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX – начале XX в. / С.Л. Долиновский // История государства и права. – 2008. - № 23. – С. 21-23.

[5] Конституция США // Комментарий Л.В. Сморгунова. СПб., 1992.

[6] Исследовательская служба Конгресса США. Руководство по надзору (подготовлено для использования Конгрессом в качестве общего руководства для проведения надзора). ИСК. Библиотека Конгресса: Пер. с англ. М.: Ассоциация "1000001", 2000.

[7] Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л.П. Гринберга // Конституции государств Европейского союза / Под общ. ред. Л.А. Окунькова. М.: Издательская группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 423 - 450.

[8] Олер Р. Парламентский контроль за деятельностью разведывательных служб / Бундестаг. Бонн, 1992.

[9] Долиновский С.Л. Парламентский контроль в Великобритании в конце XIX – начале XX в. / С.Л. Долиновский // История государства и права. – 2008. - № 23. – С. 21-23; Стенина В.К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентский республиках / В.К. Стенина // Международное публичное и частное право. – 2007. - № 4. – С. 15-19; Стенина В.К. Парламентский контроль в парламентских республиках и монархиях /В.К. Стенина // Международное публичное и частное право. – 2007. - № 2. – С. 20-23.