Конституционный контроль в зарубежных странах

Еще одной формой парламентского контроля являются поправки к тронной речи короля, которой открывается каждая сессия парламента. Тронная речь фактически готовится правительством, и в ней излагается программа деятельности правительства на текущий год. При заслушивании тронной речи любой член парламента (как палаты общин, так и палаты лордов) вправе предложить поправку к тронной речи, в которой выражается пожелание соответствующей палаты правительству. Формирование палатой общин следственных комитетов обусловлено тем, что в ней, в отличие от парламентов некоторых других стран, не существует постоянных комитетов и комиссий, предназначенных для контроля за правительством. Следственные комитеты назначаются для решения конкретного вопроса и по окончании работы прекращают свое существование. Работа парламентских следственных комитетов завершается составлением докладов.

Особое место в парламентском контроле деятельности исполнительной власти со стороны палаты общин занимает контроль за финансами. Он состоит в первую очередь в контроле над расходованием правительством утвержденных парламентом денежных средств. Этот контроль слагается из проверки смет, представляемых палате общин министерствами, и из проверки отчетов о расходовании средств. Для этой цели в палате общин создаются два соответствующих комитета. Комитет по сметам расходования назначается палатой общин с 1912 г.[3]. Комитет призван обеспечить контроль палаты общин над расходованием средств министерствами в соответствии с целями, указанными парламентом.

К основной тенденции развития парламентской формы правления в сфере взаимоотношений законодательной и исполнительной властей в Великобритании в конце XIX - первой половине XX в. следует отнести постепенное достижение полного и согласованного взаимодействия парламента и правительства, что обусловлено сложившейся двухпартийной системой, формируемым вследствие этого однопартийным правительством, пользующимся поддержкой парламентского большинства, а также высокой политической и правовой культурой как политической элиты, так и населения страны, сложившейся в ходе длительной эволюции демократических институтов в стране[4].

Развитие и формирование парламентского контроля в США.

США являются президентской республикой, и это отражается на контрольных функциях парламента. На протяжении всей своей истории Конгресс занимался контролем за исполнительной ветвью власти. Первые несколько конгрессов ввели такие важные методы контроля, как специальные расследования, требования к докладам Конгрессу, решения по исследованиям и использование процесса ассигнований в целях наблюдения за деятельностью исполнительной власти. Кроме того, в наши дни нормы публичного права и правила Конгресса расширили его возможности по осуществлению контроля над исполнительной властью. Однако до принятия законодательного акта "О реорганизации" 1946 г. контрольные функции парламента не получали ярко выраженного признания в публичном праве. Указанный акт требовал от палаты представителей и постоянных комиссий Сената осуществления "постоянного наблюдения" в пределах своих юрисдикционных полномочий за программами и органами власти. И начиная с конца 1960-х годов Конгресс стал уделять повышенное внимание контролю. Среди причин этого, по данным Исследовательской службы Конгресса, - увеличение числа и объема федеральных программ; увеличение расходов, связанных с разрастание органов власти, персонала, включая служащих по контракту; рост (до недавнего времени) дефицита бюджета. Конгресс и Белый дом контролируются разными партиями. Партийные разногласия по вопросам о приоритетах также усиливали конфликт между законодательной и исполнительной властями. Также в этот период многие комментаторы, аналитики и законодатели утверждали, что президент и должностные лица исполнительной власти превышают свои полномочия в различных областях, таких, как захват средств, привилегии исполнительной власти, военные полномочия, демонтаж федеральных программ без согласия Конгресса. Кроме того, случаи мошенничества, коррупции, срывы федеральных программ, некомпетентное управление - все это стало мишенью для повышенного внимания со стороны общественности и законодателей. Таким образом, усиление контроля над исполнительной властью в соответствии с принципом разделения властей было призвано сбалансировать взаимоотношение законодательной, исполнительной и судебной властей.

Конституция США, принятая в 1787 г., предоставила Конгрессу обширные полномочия для осуществления контроля и расследования деятельности исполнительной ветви власти[5]. Конституционные полномочия Конгресса для проведения контроля исходят из таких ясно выраженных и подразумеваемых положений, как:

1. Право кошелька. Конституция предусматривает, что "никакие деньги не могут быть взяты у Казначейства, кроме ассигнований, сделанных в соответствии с Законом". Каждый год комитеты по ассигнованиям палаты представителей и Сената рассматривают финансовую практику и изучают потребности федеральных органов власти. Процесс ассигнований позволяет Конгрессу осуществлять обширный контроль над деятельностью исполнительных органов власти. Финансирование большинства федеральных органов и программ регулярно пересматривается. Конгресс может определять точные цели, на которые деньги могут быть потрачены, регулировать уровни выделения средств и отменять или сокращать устаревшие или неэффективные программы.

2. Право организовать исполнительную ветвь власти. Конгресс имеет право создавать, отменять создание, реорганизовать и финансировать федеральные департаменты и органы власти. Он имеет полномочия назначать или повторно определять функции департаментов и органов власти, предоставлять новые полномочия и определять штат служащих администраций. Таким образом, Конгресс осуществляет верховную власть над организацией и политикой исполнительной ветви власти.

3. Право приводить все законы в исполнение в соответствии со своими собственными перечисленными полномочиями. Статья I предоставляет Конгрессу широкий диапазон полномочий, такие, как право облагать налогом, выпускать деньги; регулировать внешнюю торговлю, торговлю между штатами; объявлять войну; обеспечивать создание и содержание вооруженных сил; создание почтовых отделений. Дальнейшее перечисление этих особых полномочий составляет так называемый эластичный пункт, который дает Конгрессу право "издавать любые законы, которые он сочтет необходимыми и надлежащими для осуществления названных правомочий и всех других полномочий, предоставленных Конституцией Правительству Соединенных Штатов, или любому ведомству, или должностному лицу". Ясно, что эти положения предоставляют широкие полномочия регулировать, осуществлять контроль за деятельностью ведомств, установленной в соответствии с законом.

4. Право расследования и допроса. Традиционный метод осуществления функции контроля - это расследования и запросы относительно деятельности в исполнительной ветви власти. Законодатели должны знать, насколько эффективно и действенно выполняются программы, насколько хорошо должностные лица отвечают на законодательные директивы и как общество воспринимает программы. Расследовательский метод помогает обеспечивать более ответственное поведение государственных чиновников, при этом вооружает Конгресс информацией, необходимой для формулирования нового законодательства.

5. Право импичмента и утверждения в должности. Право импичмента предоставляет Конгрессу мощный инструмент расследования предполагаемого неправомерного поведения в области исполнительной (и судебной) власти, а также устранения такого поведения путем осуждения и увольнения виновного лица с должности. Процесс утверждения в должности не только включает определение пригодности кандидата на должность в исполнительной или судебной областях, но также и представляет возможность исследовать текущую политику и программу органа наряду с той политикой и программами, которые кандидат намеревается проводить.

Правовым основанием парламентского контроля и парламентского расследования в США выступает в основном прецедентное право. Многочисленные прецеденты Верховного Суда устанавливают и поддерживают широкие и емкие полномочия Конгресса предпринимать действия по надзору и расследованиям, пользуясь при этом всеми источниками информации, позволяющей ему выполнять свои законодательные функции. В условиях отсутствия конституционных ограничений в полномочиях Конгресс и его комитеты имеют фактически полное право в принудительном порядке собирать информацию, необходимую для выполнения законодательных функций, от исполнительных органов, частных лиц и организаций, а в определенном объеме эта информация может быть предана гласности. Более того, хотя Конституция не содержит ясно высказанного положения, которое конкретно давало бы полномочия Конгрессу проводить расследования и получать объяснения в целях выполнения законных функций, многочисленные решения Верховного Суда твердо установили, что следственные права Конгресса необходимы для осуществления его законодательных функций. Так, например, в деле Уоткинс против Соединенных Штатов Суд пишет об объеме прав на проведение расследований: "Право Конгресса проводить расследования присуще законодательному процессу. Это право широкое. Оно включает в себя расследования, касающиеся исполнения существующих законов, а также предложенных законодательных актов, в которых существует необходимость". Суд далее подчеркивает, что право Конгресса проводить расследования достигает своего пика, когда вопрос касается ущерба, обмана, злоупотреблений и недобросовестного администрирования в каком-то департаменте правительства. Право расследования, далее пишет Суд, "распространяется на область расследований в департаментах Федерального Правительства, связанных с выявлением коррупции, злоупотреблений и ущерба". Первые конгрессы "проводили расследования, касающиеся подозрений в коррупции и злоупотребления властью правительственными чиновниками. Впоследствии в серии решений Суд признал, что существует опасность для эффективного и честного поведения правительства, если применение законодательного права расследовать факты коррупции в исполнительной власти будет ненадлежащим образом затруднено". Исходя из этого, Суд заявил, что он признает "право Конгресса проводить расследования, а также обнародовать случаи коррупции, злоупотреблений властью и неэффективной деятельности правительственных органов".

Хотя права Конгресса на расследования широкие, они все же не являются неограниченными. Верховный Суд предостерегает, что право на расследование может быть реализовано только "в порядке содействия исполнению законодательных функций и не может быть использовано только для выявления". Суд Уоткинса выделил следующие ограничения: "Нет общих полномочий выставлять на показ личные дела отдельных лиц, не имея на это оснований в плане деятельности Конгресса...

Конгресс не является равным образом ни органом, в принудительном порядке применяющим законы, ни судебным органом. Эти функции выполняются исполнительными органами и юридическими ведомствами правительства. Ни одно расследование не представляет собой конец дела. Вслед за ним должны последовать юридические действия. Более того, комитет по расследованиям имеет только право рассматривать вопросы в пределах полномочий, переданных ему вышестоящим органом. Однако, коль скоро определены его юрисдикция и полномочия, связь с расследуемым вопросом, относящимся к области его полномочий, нормы закона о расследовании комитетом являются существенными и широко охватывающими".

Деятельность Конгресса США в области контроля и расследований обеспечивается его научно-информационными службами (Исследовательской службой Конгресса США, Управлением оценки технологии, Бюджетным управлением Конгресса и Главным ревизионным управлением) [6], модели которых нередко использовались другими странами для формирования национальных парламентских служб.

Исследовательская служба Конгресса (ИСК) является специализированным подразделением Библиотеки Конгресса США, основанной в 1800 г. Она обеспечивает американский парламент необходимой информацией. Сюда входит помощь в анализе предложений, связанных с изменением законодательства по наиболее важным политическим проблемам (объективная оценка последствий, могущих наступить при реализации законопроекта, а также затрат, необходимых для его введения в силу). Работу ИСК обеспечивают следующие отделы: права, экономики, образования и социального обеспечения, экологии и природных ресурсов, внешней политики и национальной обороны, научной политики, правительственных органов и проблем внутренней политики. Однако функции данной службы не ограничиваются только подготовкой докладов по комплексной оценке и анализу крупных проблем. Она также занимается выпуском периодических изданий, текущим избирательным информированием членов Конгресса по интересующим их направлениям, проведением семинаров, симпозиумов, курсов обучения и повышения квалификации депутатов.

Создание Управления оценки технологии в 1972 г. было направлено на предотвращение принятия решений, которые могут отрицательно повлиять как на природную, так и на общественную среду. Оно разрабатывает соответствующие проекты по запросам от председателя одного из комитетов Сената, палаты представителей или объединенного комитета двух палат. В среднем на это уходит 1,5 - 2 года. Кроме того, Управление по входящим в его компетенцию вопросам готовит специальные издания, в том числе итоговые отчеты. Его возглавляет Совет по оценке технологии, в котором на равных основаниях представлены обе палаты Конгресса - шесть сенаторов (три республиканца и три демократа) и шесть членов палаты представителей (также по три от каждой партии). Кроме того, 13-м членом в него входит директор Управления оценки технологии, но он не имеет права голоса. Управление состоит из трех отделов: по вопросам энергетики, сырья и материалов, а также международной безопасности; по вопросам здравоохранения и "наук о жизни", а также по проблемам информационных технологий и природных ресурсов.

В 1974 г. в соответствии с Законом об усилении контроля Конгресса над государственным бюджетом было создано Бюджетное управление. Оно состоит из 226 человек, возглавляется директором, который назначается на четыре года спикером палаты представителей и председателем Сената по представлению бюджетных комитетов палат. В структуру Управления входят два функциональных отдела (главного юрисконсульта и отдел по связи с другими правительственными организациями) и шесть научно-информационных отделов (анализа бюджета, финансов, налогов, природных ресурсов и торговли, людских ресурсов и социального развития, национальной безопасности). Его функции состоят в: информировании бюджетных комитетов по всем вопросам, входящим в их компетенцию, а также комитетов палаты представителей и Сената по вопросам ассигнований; учете доходов и расходов Конгресса; оценке государственных расходов на пять лет вперед, связанных с рассматриваемыми Конгрессом законопроектами, а также расходов штатов и местной администрации для выполнения федеральных законов; разработке прогнозов экономической ситуации на пятилетку.

Главное ревизионное управление, основанное в 1921 г., по своим функциям и статусу отличается от перечисленных выше служб. Оно информирует Конгресс о "разумном, законном и эффективном расходовании выделенных парламентом бюджетных средств", а также разрабатывает рекомендации, направленные на совершенствование работы проверяемых организаций. Управление представляет отчет тому ведомству, которое отвечает за надлежащее расходование денежных средств или руководит проверенной организацией. Генеральный ревизор, возглавляющий Главное ревизионное управление, назначается президентом на 15 лет по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий и обеих палат (президент делает свой выбор из 5 - 6 кандидатов, которых выдвигает комиссия). Он не может состоять в какой-либо партии и заниматься политической деятельностью. Штат управления насчитывает более 5000 человек. Оно состоит из семи крупных отделов, которые, в свою очередь, разбиты на группы по направлениям (транспорт, сельское хозяйство, оборона и т.д.). Управление имеет филиалы, находящиеся в 14 крупных городах США, во Франкфурте-на-Майне (для западногерманского региона) и в Гонолулу. В основном в ходе работы Главного ревизионного управления обнаруживаются ошибки, связанные с низкой квалификацией исполнителей или руководителей. При вскрытии правонарушений уголовного характера соответствующая информация передается в суд.

В соответствии с разд. 4 ст. II Конституции США 1787 г. президент, вице-президент и все гражданские должностные лица отстраняются от должности, если в порядке импичмента они будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках (в данном случае речь идет о любых проступках президента, подрывающих авторитет правительства и доверие к нему). При осуществлении этой процедуры каждая палата Конгресса играет свою особую роль. Палата представителей возбуждает преследование в порядке импичмента и формулирует обвинение, а Сенат осуществляет судебные функции, рассматривая дело по существу, и принимает решение (для признания лица виновным необходимо согласие двух третей присутствующих сенаторов, после чего оно подлежит уголовной ответственности на общих основаниях). Сенат может большинством голосов принять дополнительное решение о дисквалификации и отстранении лица от занятия в будущем федеральной должности, если сочтет уместным это в данном деле.