Институт омбудсмена в США

По мере внедрения, модель классического омбудсмена в США сопровождалось его постепенной трансформацией. Практика показала, что стремление к “гуманизации административной системы” посредством омбудсмена не принесло в этой стране ожидаемых результатов. Стали появляться службы, которые в теории получили название квазиомбудсменов, которые в определенной степени сохраняют сходство с классическим омбудсменом, но в то же время имеют свои особенности. Наиболее близок к классическому типу исполнительный омбудсмен, о котором говорилось выше. Данная должность не требует конституционного учреждения, она вводится на основании закона или постановления муниципального органа, но назначение на нее осуществляется не законодательным, а исполнительным органом власти. Соответственно, в отличие от классического исполнительный омбудсмен характеризуется меньшей степенью независимости от административного аппарата. В его полномочия входит наблюдение за деятельностью администрации в целом на уровне штата, округа или города либо за отдельными сторонами ее деятельности: исправительными учреждениями, здравоохранением, образованием, бизнесом и т. п.

Помимо публично-правовых отношений институт омбудсмена постепенно распространяется в сфере частного правового регулирования. Его разновидностью, получившей особенно широкое развитие в последнее время, являются так называемые корпоративные или организационные омбудсмены, которые создаются в различных учреждениях, корпорациях. Они представляют собой внутреннее структурное подразделение, устанавливаемое с целью урегулирования возникающих в рамках данной организации конфликтов, в частности между работодателем и работниками, между управленческим персоналом и подчиненными, между работниками. Данные службы в отличие от классической модели независимого омбудсмена являются частью административного аппарата. Но в то же время они находятся вне обычной иерархии, образуют самостоятельные независимые отделы по рассмотрению жалоб и подотчетны только высшему руководству компании¹⁹.

Корпоративный омбудсмен является постоянно действующей службой, куда заинтересованные лица обращаются по мере необходимости. При этом не требуется взаимного соглашения спорящих сторон. Омбудсмен признается незаинтересованным, нейтральным лицом, но за свою работу он получает заработную плату, тогда как иные лица, участвующие в урегулировании спора (например, арбитр или посредник), получают гонорар или служат на безвозмездной основе.

Особенностью деятельности корпоративного омбудсмена является то, что он должен соблюдать определенный баланс между независимостью и сотрудничеством, учитывать интересы обеих сторон и, соответственно, знать суть и не только характер индивидуального конфликта, но и хорошо представлять себе специфику и динамику данных организационных управленческих структур. Таким образом, омбудсмен в фирме функционирует как профессионал в урегулировании конфликтов и как специалист по организационному управлению²⁰. Преимущества такого трансформированного института омбудсмена состоят в том, что он представляет собой некоторый компромиссный вариант, соответствующий интересам как корпорации в целом, так и ее сотрудников. Данный механизм приводится в действие бесплатно, действует быстро и неформально. Посещение офиса омбудсмена допускается в рабочее время и не рассматривается как нарушение трудовой дисциплины. На практике корпоративный омбудсмен учреждается в двух основных видах: для урегулирования внутренних конфликтов с участием работников и управленческого персонала данной организации и для урегулирования внешних споров, возникающих с участием потребителей (покупателей или клиентов).

Основной задачей омбудсмена является предупреждение судебных исков, среди которых основную массу составляют трудовые споры, связанные с установлением заработной платы, условиями труда, сроками контрактов, а также конфликты на почве дискриминации и сексуальных домогательств.

Особенностью омбудсмена в организациях, отличающей его от классической модели, а также от многих других альтернативных процедур урегулирования споров, является неформальность его деятельности. Порядок урегулирования спора определяется самим омбудсменом в каждом конкретном случае и не имеет никаких процессуальных правил.

Отмечается ряд общих  черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена. Эти проблемы следующие. Служба корпоративного омбудсмена: является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента; служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления; предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе; способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров; гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта. Таким образом, американский вариант рассматриваемого института имеет довольно широкую сферу применения²¹.

Отдельного внимания заслуживает еще одна разновидность американских омбудсменов, службы которых образуются в университетах.

Университетские омбудсмены стали создаваться в конце 1960-х  годов в ответ на массовые студенческие волнения и протесты против бюрократизации университетской администрации и недостатков в высшем образовании. Первоначально офисы омбудсменов предназначались для работы с жалобами студентов, защиты их прав и улучшения условий для получения высшего образования. В некоторых университетах они сохранились в таком виде. Во многих других омбудсмен получил более широкое применение. Он служит для урегулирования разногласий и разрешения конфликтов не только с участием студентов, но также и с участием профессорско-преподавательского состава и обслуживающего персонала. По мнению американских исследователей, университеты стали идеальным местом для внедрения института омбудсмена. С одной стороны, профессора, научные работники и студенты – это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения. С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе — это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом. Среди первых такая служба была образована в государственном Вашингтонском университете в 1969 г. Назначение на должность университетского омбудсмена осуществляется по-разному. Например, в вышеупомянутом Вашингтонском университете он принимается на работу президентом университета после согласования с представителями студенчества, профессорско-преподавательского состава, сотрудников и утверждения кандидатуры исполнительным комитетом Сената университета. В отдельных университетах омбудсмен избирается совместным комитетом, состоящим из представителей студентов и преподавателей. Возможно также его избрание на собрании уполномоченных всех структурных подразделений университета. Во всех случаях, независимо от порядка назначения, избрания, в соответствии с национальными стандартами эта должность является хорошо оплачиваемой и занимается специалистом, разбирающимся в университетских делах и ориентированным на мирное урегулирование конфликтов. Главные направления деятельности университетского омбудсмена определяются внутренними актами. Так омбудсмен, руководствуясь в целом университетской политикой, действует как источник информации и помощи для всех членов коллектива университета независимо от того, связаны они с преподавательской деятельностью или нет; получает жалобы от студентов, профессоров, преподавателей, сотрудников на нарушения их прав со стороны администрации или отдельных лиц; передает жалобу на рассмотрение соответствующего должностного лица; проводит расследование обстоятельств дела по жалобе; оказывает содействие в поисках путей выхода из конфликтной ситуации; дает рекомендации президенту и соответствующим уполномоченным должностным лицам о необходимости принятия решений об изменении внутренних правил или устранении недостатков в деятельности администрации.

Работа университетского омбудсмена предполагает также соблюдение двух основных принципов: не предпринимать  никаких действий без согласия заявителя и не разглашать информацию, полученную от заявителя.

С учетом названных общих  положений и принципов университетский  омбудсмен действует самостоятельно и принимает все решения по своему усмотрению. В компетенцию  университетского омбудсмена входит урегулирование самых разнообразных конфликтов и по субъектному составу, и по характеру. Среди них выделяются споры, разногласия, жалобы связанные с осуществлением преподавательской деятельности (нарушение академических процедур, недобросовестное проведение занятий, недоступность учебных материалов, необъективная оценка студентами уровня преподавания, несоответствие оценки уровню знаний студента и др.); связанные с обслуживанием студентов и обеспечением учебного процесса (составление расписания занятий и графика проведения экзаменационной сессии, выделение аудиторий, назначение консультаций, использование учебного оборудования и т. п.); возникающие из трудовых правонарушений (наложение дисциплинарных взысканий, дискриминация, переклассификация, надбавки к заработной плате, условия труда); возникающие из внутренних административных правонарушений (распределение должностных обязанностей, установление прав и управленческой политики, финансовая помощь, злоупотребление должностными полномочиями); связанные с оскорблениями, унижениями личности и неуважительным отношением со стороны администрации, коллектива или отдельных лиц, а также с сексуальными домогательствами. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную университетом политику или административные решения²².

По мнению американских исследователей, университеты стали  идеальным местом для внедрения  института омбудсмена. С одной  стороны, профессора, научные работники  и студенты – это наиболее цивилизованная, прогрессивная часть общества, которая служит распространению идей института омбудсмена, его гуманизации, коррекции и улучшения. С другой стороны, крупные системы, подобные университету, имеют бесчисленное количество внутренних конфликтов. Омбудсмен в данной системе — это безопасный и беспроигрышный механизм борьбы с теми проблемами, которые порождаются сложным по своей структуре и зачастую не персонифицированным бюрократическим аппаратом²³. Таким образом, институт омбудсмена в США, в процессе внедрения в общественную жизнь и развития, приобрел достаточно оригинальные формы в различных сферах жизни.

2.1 Права омбудсмена  в США и современные сферы  деятельности

Специфика развития в  США института омбудсмена, существование его различных видов, многообразие практики привели к необходимости унификации этого института, единообразного понимания его сущности. В 1999 г. две секции Американской ассоциации адвокатов – административного права и альтернативного урегулирования споров — образовали подкомитеты для разработки единых в национальном масштабе параметров деятельности омбудсмена. В результате их совместной работы предложен проект легального определения понятия “омбудсмен”. В соответствии с данным определением омбудсмен – это независимое, беспристрастное лицо, занимающее должность высокого уровня, которое уполномочено получать и конфиденциально рассматривать жалобы и заявления, связанные с нарушениями прав или совершением неправомерных действий администрацией, должностными или другими лицами. Руководствуясь полученными жалобами, заявлениями или собственной инициативой, омбудсмен расследует или изучает дело и принимает меры к урегулированию конкретных разногласий или дает рекомендации для решения более широких проблем. Омбудсмен не уполномочен принимать, изменять или отклонять действующие нормы права, провозглашенную обществом политику или административные решения²⁴. Это определение, с одной стороны, отражает особенности американского омбудсмена, с другой – основано на главных свойствах модели классического омбудсмена и демонстрирует ее универсальность и возможность модификации применительно к потребностям той или иной правовой системы.

В отличие от многих других государств, где институт омбудсмена внедрялся с трудом, преодолевая  определенные политические, социальные, правовые барьеры, его становление в США получило активную общественную поддержку, в том числе и со стороны юридического сообщества. Уже в 1967 г., вышеупомянутая Американская ассоциация адвокатов в рамках секции административного права создает комитет омбудсмена и в 1971 г. принимает резолюцию о необходимости политики благоприятствования в развитии концепции омбудсмена как на федеральном уровне, так и на уровне штатов. В резолюции, в частности, рекомендовалось, чтобы законы или постановления муниципальных органов, регулирующие статус омбудсмена, содержали такие обязательные положения как: 
о компетенции омбудсмена осуществлять контроль за деятельностью любых государственных органов, за исключением судов и их персонала, органов законодательной власти и их персонала, руководителя исполнительной власти и его персонала; о независимости омбудсмена от контроля со стороны любых органов, за исключением его ответственности перед законодательной властью; о назначении омбудсмена органом законодательной власти или органом исполнительной власти, но с дальнейшим утверждением большинством голосов (не менее 2/3) в законодательном органе; 
о назначении омбудсмена на длительный срок (не менее чем на пять лет) и невозможности его смещения в этот период, за исключением случаев, установленных большинством голосов (не менее 2/3) законодательного органа; о соответствии заработной платы омбудсмена уровню заработной платы руководителя соответствующего ранга; о компетенции омбудсмена по своему усмотрению назначать сотрудников своего офиса; о свободе омбудсмена проводить расследование в связи с принятием административного акта или совершением административного действия; о доступе омбудсмена к документации, которая ему необходима для проведения расследования; о свободе омбудсмена по своему усмотрению определять, по какой жалобе проводить расследование и какую информацию доводить до сведения общественности; о праве агентств, должностных лиц, чья деятельность расследуется омбудсменом, получить его рекомендации заранее до их опубликования с целью немедленного принятия мер по устранению нарушений; об иммунитете омбудсмена и его обслуживающего персонала от применения мер гражданско-правовой ответственности за действия, совершаемые в рамках предоставленных ему полномочий²⁵.

В американской литературе отмечается ряд общих черт, которыми характеризуется внутренняя система урегулирования разногласий с помощью омбудсмена. Служба омбудсмена: является официальной структурой, занимает свое определенное место и признается всеми членами организации, так как имеет сильную поддержку со стороны высшего менеджмента; 
служит источником информации для руководства о возникающих проблемах и конфликтах на всех уровнях организационного управления; 
предоставляет руководству фирмы необходимые доказательства для принятия мер по устранению недостатков и нарушений в работе; 
способствует распространению опыта мирового урегулирования конфликтов среди членов данной организации; способствует внедрению “антивозмездной” политики (чиновники не наказываются за изменение своих решений по доброй воле, работники не подвергаются гонениям за принесение жалоб); является доступной для любого члена организации, независимо от характера выполняемой работы или уровня занимаемой должности, и универсальной, так как пригодна для решения любого рода проблем; является альтернативной и не исключает возможности использования судебной формы или иных несудебных процедур урегулирования спора; обеспечивает урегулирования конфликта с помощью нейтрального третьего лица, имеющего право вхождения в структуры любого уровня и обладающего опытом ведения переговоров; 
гарантирует конфиденциальное урегулирование индивидуального конфликта.

Обращение к омбудсмену допускается на основании письменного  или устного заявления. Получение  заявления не является безусловным  основанием для возбуждения расследования. Омбудсмен решает вопрос о необходимости проведения расследования самостоятельно. 
При наличии достаточных оснований омбудсмен вступает во взаимодействие со службами или должностными лицами, в чьи полномочия входит разрешение проблемы, урегулирование разногласий, и на месте выявляет обстоятельства дела. При этом омбудсмен действует не как представитель лица, обращавшегося с жалобой, а как независимый посредник. 
В зависимости от ситуации омбудсмен может использовать различные приемы. Распространенным является метод так называемой “челночной” дипломатии, когда омбудсмен поочередно встречается с каждой стороной с целью выявления их истинных интересов и возможных уступок. Омбудсмен обязан не разглашать информацию, которая может причинить вред заявителю, и попытаться, если позволяют обстоятельства дела, урегулировать спор анонимно, то есть без указания имени обратившегося с жалобой. Ссылаться на имя конкретного лица омбудсмен может только с его согласия или если это требуется для разрешения конфликта. Данные положения особенно важны, когда стороны находятся в отношении власти и подчинения. Омбудсмен использует в качестве приема и традиционное посредничество, приглашая стороны на совместное заседание, содействуя им в ведении переговоров и достижении соглашения по спору. 
Осуществляя расследование, омбудсмен во всех случаях действует неформально, не ведется никаких записей (за исключением статистических данных) с целью сохранения независимости и конфиденциальности процедуры. По результатам проведенного расследования омбудсмен дает рекомендации по урегулированию спора обеим сторонам или лицу, ответственному за принятие решения в той или иной сфере деятельности, либо лоббирует определенное решение с целью изменения общей политики управления фирмой. Рекомендации омбудсмена также имеют неформальный характер, они не являются обязательными для исполнения. Омбудсмен не имеет полномочий на вынесение властных решений и обеспечение их принудительного исполнения²⁶. Необязательность рекомендаций омбудсмена – это неотъемлемое свойство процедур, отражающих сущность не только организационного, но и классического института омбудсмена. 
Омбудсмен может действовать только методом убеждения²⁷. Гарантированность исполнения его рекомендаций основана не на авторитете силы, а на силе авторитета личности омбудсмена, на его независимости, объективности и беспристрастности. Само введение должности внутреннего омбудсмена можно рассматривать как косвенное признание моральной обязанности подчиняться его рекомендациям. 
Функции омбудсмена ограничиваются рамками индивидуального конфликта только в его определенной стадии, как правило, первоначальной. (В этом еще одно преимущество этого механизма, который позволяет остановить разрастание противоречий, еще не дошедших до антагонизма.) В случае же безуспешности раннего урегулирования спора и передачи его на рассмотрение суда или иных несудебных форм полномочия омбудсмена в отношении данного конфликта прекращают свое действие. Омбудсмен не вправе участвовать ни в каких последующих процедурах. Он не может быть привлечен в качестве свидетеля ни на стороне организации, ни на стороне заявителя для дачи показаний в суде по обстоятельствам, ставшим ему известными в связи с проводившимся расследованием. В этом важная гарантия его независимости.