Европейское право и право Европейского Союза. Понятие общеевропейского правового пространства

     Общие начала и принципы международного права полностью обязательны для интеграционных объединений и их государств-членов. Однако это не означает идентичности правовой системы ЕС и международного права. По способу формирования основной массы норм права ЕС, характеру его источников и кругу регулируемых отношений, составу его субъектов право ЕС радикально отличается от общего международного права.

     Не  менее важно иметь в виду, что  с созданием ЕС и формированием  ОВПБ и ОЕПБО возникли определенные различия в осуществлении внешнеполитических функций между Сообществами и Союзом. Соответственно, применительно к Европейским сообществам осуществление полномочий, связанных с международной правосубъектностью, несколько отличается от того положения, которое имеет место в рамках второй и третьей опоры. Неодинакова также роль институтов ЕС в осуществлении этих полномочий, и существуют различия в процедурах осуществления внешних связей. В какой-то мере ликвидирует эти различия Конституция ЕС, объединяющая правомочия Сообществ и Союза. Больше того, она вводит дополнительные полномочия и процедуры, связанные с созданием поста министра иностранных дел ЕС и определением его статуса.

     В научной литературе уже давно  высказывается мнение о необходимости  различать правовую природу полномочий в сфере внешних связей, отнесенных к ведению Сообществ, и полномочий, реализуемых в рамках ОВПБ. Неодинакова в этих областях роль таких институтов, как Совет и Комиссия. В том, что касается соглашений Сообщества с третьими государствами или международными организациями, они интегрируются в правопорядок Сообществ и становятся соответственно источником права ЕС. Подобная интерпретация статуса данных международных соглашений была дана первоначально Судом ЕС и затем подтверждена в учредительных договорах. Так, характеризуя в своем решении статус Греции в период, предшествующий ее вступлению в Сообщество и при заключении соглашения об ассоциации, Суд в своем решении постановил, что «положения этого соглашения образуют интегральную составную часть правопорядка Сообществ с момента вступления этого соглашения в силу»¹. Положения договоров, заключаемых Сообществом, в соответствии с порядком, предусмотренным ст. 300 Договора о Сообществе, практически обладают теми же правовыми характеристиками, что и иные нормы права Сообществ.

     Несколько иначе обстоит дело, когда речь идет о соглашениях, заключаемых в рамках второй и третьей опор. Различия касаются в данном случае не только процессуальных аспектов. По общему правилу положения, действующие в рамках второй и третьей опоры, не имеют прямого действия и за исключением коммунитаризированных областей на них не распространяется обязательная юрисдикция Суда ЕС. Такого рода соглашения, заключаемые в рамках Европейского Союза, следует рассматривать как соглашения, заключаемые государствами, входящими в Союз, а не Союзом в целом. Правами юридического лица и международной правосубъектностью Европейский Союз наделяется только по Конституции ЕС. Соответственно, до вступления в силу Конституции именно государства-члены, а не Европейский Союз выступают стороной в договоре и субъектами порождаемых этим договором правоотношений. Соответственно, государства-члены действуют коллективно в рамках ОВПБ, ОПБО или в рамках третьей опоры, оставаясь единственными подлинными собеседниками в международном процессе, исключающими Союз как таковой в качестве автономного субъекта права. Тем не менее, несмотря на определенные различия, преимущественно процедурного характера, соглашения с третьими государствами или международными организациями, заключаемые Европейскими сообществами или осуществляемые в рамках второй и третьей опор, по своим характеристикам не очень отличаются друг от друга. Они налагают обязательства и на институты Европейского Союза, т. е. фактически на Союз и Сообщества в целом, а не только на государства-члены. С точки зрения международного права положение об отсутствии прямого действия или юрисдикционной защиты со стороны Суда ЕС существенного значения не имеет. Правовые характеристики таких соглашений определяются нормами международного права, а способ и условия применения зависят от права ЕС.

     Европейские сообщества наделены статусом юридического лица, которым они должны пользоваться во всех государствах-членах в максимально  полном объеме, предоставляемом национальным правом. Одновременно они обладают международной правосубъектностью. Эта последняя означает, в частности, что Сообщества вправе вести переговоры и заключать международные договоры и соглашения с третьими государствами как двустороннего, так и многостороннего характера; сотрудничать с международными организациями и даже входить в их состав; поддерживать дипломатические (или квазидипломатические) отношения с третьими государствами и международными организациями.

     Европейский Союз не обладает формально статусом юридического лица. Ни Маастрихтский, ни Амстердамский, ни Ниццский договоры об этом напрямую ничего не говорят. Иное и прямо противоположное начнет применяться с принятием Конституции ЕС. Договоры, учредившие Союз, институциализировав общую внешнюю политику и политику безопасности, обошли молчанием вопрос о международной правосубъектности Союза. На практике, однако, Союз фактически этой правосубъектностью обладает. Этот вывод можно сделать на основе ст. 24 Договора о ЕС, которая наделяет Совет правом принимать решение о заключении договоров с третьими государствами и международными организациями, относящиеся к сфере ОВПБ, т. е. Союза. Надо также учитывать, что органы политического руководства и институты являются общими для Сообществ и Союза. Эти последние, участвуя в международных переговорах или обладая членством в международных организациях, представляют Союз в целом. Постоянные представительства (делегации) формально выступают как представительства Европейской комиссии, т. е. института единого для Сообществ и Союза. В рамках Союза создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества. Руководитель государства-члена, осуществляющего председательствование в Союзе, выступает в роли верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

     В соответствии с Амстердамским договором (ст. 26 консолидированного текста) учрежден пост Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Он, в частности, оказывает содействие Совету в формулировании, подготовке и осуществлении политических решений. По уполномочию председательствующего в Союзе он участвует «в политическом диалоге с третьей стороной».

     Согласно  ст. 25 Договора о ЕС, наряду с Комитетом  постоянных представителей действует  Комитет по вопросам политики и безопасности. Он призван следить за ситуацией  в соответствующих областях и посредством своих заключений, направляемых Совету, содействовать формированию позиции и деятельности Совета. На основе делегирования полномочий Советом он осуществляет «политический контроль и стратегическое руководство операциями по урегулированию кризисов».

     Сравнительно  радикальное и более последовательное решение вопроса о международной  правосубъектности Союза предлагает Конституция ЕС. Конституционный  акт синтезирует полномочия и  руководство иностранными делами Сообществ  и Союза. Но он не ликвидирует различия в осуществлении этих полномочий. Сокращаются различия в порядке заключения международных договоров. Они увязываются не с системой опор, а предметом регулирования.

     Формирование  права ЕС поставило целый ряд  проблем, связанных с определением его взаимоотношений с международным правом. Как соотносится, например, принцип верховенства права ЕС с принципом верховенства международного права, какое место занимают международные договоры в системе источников права ЕС и ряд других.

     На  уровне общих принципов ответ был дан учредительными договорами и уточнен Судом ЕС. Он признал международный договор, обязывающий Сообщества, интегральной составной частью права Сообществ. Речь в данном случае идет не об актах, вырабатываемых и заключаемых внутри Сообществ. В отличие от них международные договоры с третьими государствами и международными организациями полностью подпадают под действие режима международных договоров, установленного соответствующими международными конвенциями. Вместе с тем порядок заключения договора и статус договоров, налагающих обязательства на Сообщества, подчинен одновременно нормативным предписаниям европейского права, закрепленным в учредительных договорах, актах вторичного права и решениях Суда ЕС.

     В самом общем виде положение, подтверждающее право Сообществ заключать международные соглашения, было сформулировано в ст. 300 Договора о Сообществе. Согласно п. 1 данной статьи в редакции консолидированного текста Договора о Сообществе во всех случаях, когда положения Договора о ЕС предусматривают заключение соглашения между Сообществом и одним или несколькими государствами или международной организацией, Комиссия направляет рекомендацию Совету, который уполномочивает ее на открытие переговоров. Эти переговоры проводятся Комиссией, консультирующейся со специальными комитетами, назначенными Советом в целях оказания ей помощи в выполнении этой задачи, и в рамках директив, направленных ей Советом.

     Приведенное положение изначально вызвало довольно острую дискуссию и породило  отличные точки зрения. Государства - члены ЕС отстаивали ограничительное толкование статьи. Они считали, что международные переговоры и заключение соглашений Сообществом могут иметь место лишь в тех случаях, когда на это содержится прямое указание в учредительном договоре (например, подписание торговых соглашений по ст. 113 или соглашений об ассоциации по ст. 310).

     В противовес этому Комиссия настаивала на расширительном понимании ст. 300, ссылаясь на концепцию параллельных полномочий. Согласно последней передача в ведение Сообществ суверенных прав предполагает осуществление Сообществом своих прерогатив не только внутри ЕС, но и в сфере внешних сношений. Дискуссии, продолжавшейся без малого 20 лет, подвел своего рода итог Суд ЕС. В решении по делу Комиссия против Совета, известному как дело ERTA, Суд ЕС, используя доктрину подразумеваемых полномочий, пришел к выводу, что институты Сообществ обладают всеми полномочиями, необходимыми для осуществления миссии, возложенной на них учредительными договорами. Соответственно, по общему правилу всякий раз, когда соглашение с третьими государствами представляется необходимым для реализации «внутренней» компетенции ЕС, институты Сообщества наделяются полномочиями по заключению таких соглашений (концепция внешнеполитического сопровождения). Больше того, с момента вступления в силу этих общих норм только Сообщество может принимать на себя и выполнять договорные обязательства в отношении третьих государств, затрагивающие сферу применения права Сообществ.

     Два вывода, имевших особенно большое  значение для определения основ и пределов международной правосубъектности Сообществ, следовали из этого решения. Во-первых, Сообщества обладают в сфере внешних сношений полномочиями на заключение международных договоров, если они являются как бы продолжением внутренней компетенции Сообществ. Во-вторых, исключение из этой сферы государств-членов обусловливается не самим фактом подписания договора, а введением в действие общей нормы, регулирующей соответствующие правоотношения.

     На  уровне учредительных договоров был решен и другой принципиально важный для определения взаимоотношений европейского и международного права вопрос - о международных обязательствах государств-членов, взятых ими до их вступления в Сообщества и Союз.

     Статья 307 Договора о Сообществе определила, что «Права и обязанности, проистекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 года или для присоединившихся государств до дня их присоединения, между одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, и одним или несколькими третьими государствами, с другой, не затрагиваются положениями настоящего Договора». Из приведенного текста и схожей по юридической значимости ст. 306 явствовало, что международные обязательства, принятые государствами до их вступления в Сообщества и Союз, сохраняют свою силу и после их вступления. Такое положение полностью соответствует одному из ведущих принципов общего международного права.

     Проблема  возникает, собственно говоря, лишь в  том случае, если постановление ранее  заключенного соглашения вступает в  противоречие с положениями права Сообществ. Согласно Договору о ЕС в этом случае соответствующее государство-член должно прибегнуть ко всем необходимым мерам для устранения коллизии. Оно может в этом случае рассчитывать на поддержку других членов ЕС, которые вырабатывают общую позицию. Конкретные последствия такого присоединения можно отчетливо проследить по результатам расширения ЕС, осуществленного в 2004 г. Далеко не всегда они имеют положительный аспект.

     Формально принцип «договоры должны быть соблюдаемы»  не ставится под сомнение. Решения Суда ЕС подтверждают обязательность для Сообществ не только должным образом заключенных и введенных в действие международных договоров, но и необходимость соблюдения обычного международного права. Суд ЕС подтвердил также обязательность для Сообществ постановлений, вынесенных институтами, созданными на основе договоров об ассоциации, в которых Сообщества являются одной из сторон и учредительные акты которых открыто или молчаливо предусматривают такую обязательность.

      4. Взаимоотношения

     Под правоотношением принято понимать общественные отношения в той  их части, которая урегулирована  нормами права^1,. Применительно к праву ЕС особенности возникающих на их основе и регулируемых им правоотношений порождаются спецификой самой правовой системы ЕС.

     К числу его особенностей относится  своеобразный характер происхождения  юридических норм, образующих в своей  совокупности право ЕС. Одни из них  имеют своим источником учредительные  акты, отличающиеся особым правовым статусом, порядком принятия и действия. Правила, установленные учредительными договорами, имеют прямое действие и интегриро-ваны в национальные системы права. То же самое относится к нормативно-правовым актам вторичного права, принимаемым в одностороннем порядке институтами ЕС. Возникающие на их основе правоотношения обеспечены юрисдикционной защитой. Акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор Евросоюза, по общему правилу не имеют прямого действия, и на них не распространяется юрисдикция Суда ЕС. В результате правоотношения, основанные на праве ЕС, в полном объеме возникают как прямой результат действия нормы права ЕС только в рамках права Сообществ. Во всех иных случаях субъектами правоотношений выступают лишь государства - члены ЕС и институты ЕС. Возможность возникновения в этих случаях правоотношений с участием частных лиц носит опосредованный характер. Они регулируются, за исключением коммунитаризированных областей, актами имплементации, принимаемыми на национальном уровне. Применение начал, свойственных праву Сообществ, получит распространение с введением в действие Конституции ЕС. Однако и в этом случае многочисленные исключения сохраняются.