Европейские стандарты защиты имущественных прав и их применение в России

      Конституционно-правовое понятие собственности считается более широким, чем аналогичное понятие гражданского права (статья 209 ГК РФ). Данный тезис подтверждается практикой Конституционного Суда РФ. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. развивается правовая позиция, в соответствии с которой конституционное понятие "имущество" (в смысле статьи 35 Конституции РФ) охватывает не только право собственности, но и другие вещные права (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, сервитуты). В обоснование своей позиции Конституционный Суд, в частности, ссылается на практику применения и толкования Европейским Судом статьи 1 Протокола 1 Конвенции.

      Наибольший  интерес для уяснения конституционно-правового  смысла понятия "имущества" представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. по делу о проверке конституционности п. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "Timber Holdings International Limited". Суть дела состоит в следующем. В соответствии с п. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", объекты жилищного фонда социального использования, детские дошкольные учреждения и объекты коммунальной инфраструктуры не включаются в конкурсную массу должника и подлежат передаче соответствующему муниципалитету. В своей жалобе указанная выше компания-кредитор, утверждала, что изъятие имущества должника-банкрота из конкурсной массы и его безвозмездная передача муниципалитету отражаются в конечном счете на полноте удовлетворения требований кредитора. Следовательно, данные меры лишают кредитора причитающихся ему денежных средств и представляют собой принудительное отчуждение имущества компании-кредитора в нарушение п. 3 ст. 35 Конституции РФ. Конституционный Суд РФ согласился с аргументацией заявителя, признав тем самым, что обязательственные по своей природе права кредитора в процедуре банкротства являются "имуществом" и находятся под защитой ст. 35 Конституции. В обоснование своей позиции Конституционный Суд сослался на толкование понятия "имущество" Европейским Судом. 

2.Критерии  допустимости вмешательства  государства 
в осуществление имущественных прав 

      При рассмотрении конкретных дел по заявлениям о нарушении государством-участником Конвенции ст. 1 Протокола 1, Суд, установив, что субъективное право заявителя является имуществом, и, следовательно, защищается Конвенцией, переходит к выяснению того, было ли нарушено субъективное право заявителя вопреки нормам Конвенции. Нарушение Конвенции констатируется в том случае, если государство не выполнило своих обязательств, вытекающих из содержания ст. 1 Протокола 1. Содержание данной статьи структурно включает в себя три нормы: к такому выводу Суд пришел при рассмотрении дела Спорронг и Леннрот против Швеции.

      По  мнению Суда, первая норма является общей и устанавливает принцип "беспрепятственного пользования своим имуществом" ("уважения своей собственности"). Две другие нормы являются частными и представляют собой исключения из общей нормы. Эти частные нормы регулируют случаи, когда право собственности может быть принудительно ограничено государством. Учитывая особенность структуры данной нормы Конвенции, можно сделать вывод, что из ст. 1 Протокола 1 вытекают следующие обязательства государства. Во-первых, позитивная обязанность создания правового регулирования отношений собственности, которое гарантировало бы эффективную защиту права собственности. Во-вторых, негативная обязанность не осуществлять такое вмешательство в субъективное право собственности, которое бы противоречило содержанию и смыслу Конвенции.

      Таким образом, общая норма ст. 1 Протокола 1 закрепляет право частных лиц свободно, беспрепятственно и в полном объеме осуществлять правомочия собственника в отношении своего имущества. Однако, как указано выше, данная норма имеет исключения, и в определенных случаях субъективное право собственности может быть ограничено в результате вмешательства государства в его осуществление. Основными формами такого вмешательства являются лишение собственности и принятие государством мер по контролю за использованием собственности. Критерии допустимости вмешательства изначально сформулированы в самом тексте ст. 1 Протокола 1, а затем были развиты и дополнены Европейским Судом. В результате, сложилось три основных критерия допустимости вмешательства государства в имущественные права частных лиц: 1) вмешательство должно осуществляться исходя из общего интереса; 2) в соответствии с законом; 3) с соблюдением принципа баланса частных и публичных интересов.

      Критерий "общих интересов" означает, что  государство вправе вмешиваться  в имущественные права частных лиц только в том случае, если этого требуют интересы общества. Данный критерий закрепелн непосредственно в тексте ст. 1 Протокола 1. Прерогатива установления наличия общественной необходимости принадлежит национальным властям. Европейский Суд, как правило, не оценивает, насколько конкретная цель соответствует общественным интересам. Для применения Конвенции Суду чаще всего достаточно установить наличие или отсутствие цели вмешательства. В случае отсутствия такой цели государство считается нарушившим Конвенцию. Позиция Европейского Суда в этой связи заключается в том, что национальные власти лучше знакомы с местной ситуацией, и поэтому они лучше, чем международный судья, могут оценить, что составляет общественный интерес.

      Данная  позиция была сформулирована в решении Суда по делу Джеймс против Великобритании (Постановление ЕСПЧ от 21.02.1986). По этому делу заявитель обжаловал нормы британского законодательства, которые позволяли некоторым квартиросъемщикам, длительное время арендовавшим жилое помещение, приобретать у хозяина часть его собственности ниже ее рыночной стоимости. Заявители ссылались на то, что данные меры были приняты в интересах не всего общества, а лишь отдельных его членов. Суд отверг эти доводы и согласился с законодателем в том, что интересы общества состояли в соблюдении социальной справедливости. В своем решении Европейский Суд указал, что "понятие "интересы общества" является по своей природе широким, и Суд уважает суждение законодателя о том, что является "общественным интересом", за исключением тех случаев, когда такое суждение не основано на разумных соображениях".

      В российском праве категории "общественный интерес" соответствует закрепленный в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ перечень оснований для ограничения конституционных прав частных лиц. Так, конституционные права (в том числе право собственности) могут быть ограничены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Меры, принимаемые национальными органами государственной власти, направленные на ограничение конституционного права собственности, должны приниматься на основании одной из указанных целей. В противном случае, эти меры признаются неконституционными.

      Критерий  законности также указан непосредственно  в самом тексте Конвенции. Смысл  этого критерия заключается в  том, что любое вмешательство  государства должно осуществляться на основании закона (а не в силу дискреционных полномочий), и на условиях, предусмотренных законом. Данное требование преследует цель доступности информации о принимаемых мерах. У носителей субъективного права должна существовать возможность предвидеть применение государством соответствующих мер. При этом, Конвенция не устанавливает единых требований к обнародованию правовых актов: в каждом конкретном случае необходимая степень публичности нормативного акта может различаться.

      Суд вовсе не акцентирует внимание на форме правового акта, которым  должно регулироваться соответствующее  вмешательство (это может быть закон, подзаконный акт или даже судебный прецедент). Однако Суд проверяет, чтобы вмешательство осуществлялось не дискреционно, а на основе нормативного акта. Дискреционность имеет место тогда, когда решение о мерах вмешательства принимается в каждом конкретном случае отдельно (в форме индивидуального правового акта), а принимающие соответствующее решение органы не связаны какими-либо общими нормами права или принципами правового регулирования. По сути дела, решение в этом случае принимается произвольно, без соблюдения справедливой процедуры, а субъективное право поставлено в зависимость от усмотрения соответствующих органов.

      Критерий  законности был применен Судом в  деле Хентрич против Франции (Постановление  ЕСПЧ от 22.09.1994). Суть дела такова. Заявитель купил земельный участок, однако на данную сделку распространялось право преимущественной покупки региональным органом власти в течение определенного срока. По истечении этого срока региональный орган осуществил свое преимущественное право, сославшись на нормы налогового законодательства и заявив, что цена покупки была слишком низкой для данной собственности. В ходе разбирательства дела в национальных инстанциях государство мотивировало применение нормы о праве преимущественной покупки необходимостью противодействия практике уклонения от уплаты налогов. При рассмотрении дела Суд пришел к выводу, что в целом право преимущественной покупки земельного участка отвечает "общественным интересам", поскольку вводится с целью контроля за уплатой налогов. Однако форма, в которой было осуществлено право преимущественной покупки, нарушило субъективное право собственности в смысле Конвенции. В исследованных обстоятельствах право преимущественной покупки было осуществлено дискреционно, так как возможность его реализации по истечении определенного срока очевидно не вытекала из действующего законодательства.

      Критерий  справедливого баланса публичных  и частных интересов является одним из главных достижений толкования Судом Конвенции. Именно этот критерий в подавляющем большинстве случаев применяется Судом для того, чтобы установить, имело ли место нарушение государством положений Конвенции о защите имущественных прав. Суть этого критерия заключается в том, что при применении ст. 1 Протокола 1 Суд должен установить, было ли государством соблюдено справедливое равновесие между требованиями общественного интереса и требованиями защиты прав частных лиц.

      Несмотря  на кажущийся слишком общий характер критерия справедливого баланса, его  применение является эффективным. Объясняется это тем, что в своей практике Суд в ряде конкретных случаев четко определил, какое вмешательство государства будет считаться пропорциональным, а какое нарушит принцип справедливого баланса.

      Рассмотрим, например, случай лишения имущества. Непосредственно из положений Конвенции не вытекает необходимость предоставления компенсации за отчуждение собственности. Однако постепенно Суд пришел к выводу, что отсутствие денежной компенсации при изъятии собственности нарушило бы справедливый баланс публичных и частных интересов. При этом, в деле Джеймс против Великобритании (Постановление ЕСПЧ от 21.02.1986) Суд сформулировал позицию, согласно которой по различным причинам (в частности, по причине социальной справедливости) компенсация может быть ниже уровня реальной рыночной стоимости имущества. Соответственно, ситуация, когда квартиросъемщики имеют право приобретать жилое помещение у его собственника по цене ниже рыночной стоимости была признана соответствующей положениям Конвенции.

      Наряду  с лишением собственности, другой формой вмешательства государства в имущественные права частных лиц, является принятие мер по контролю за использованием собственности. Эти меры принимаются с тем, чтобы добиться использования собственности в соответствии с общими интересами и направлены на ограничение правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Данные меры не имеют своей целью полное лишение правового титула собственности. К таким мерам относятся, например, обеспечение целевого использования имущества (жилого помещения, земельного участка), ограничение оборотоспособности отдельных видов имущества (например, оружия), запрет осуществления некоторых видов деятельности в интересах сохранения окружающей среды (например, запрет осуществлять вылов рыбы в определенных водах, запрет охотиться на принадлежащих частному лицу владениях). Чтобы быть пропорциональными, эти меры должны основываться на равном отношении к частным лицам, и должны избегать возложения чрезмерного бремени на частных собственников.

      В качестве примера оценки справедливости мер по контролю за использованием собственности можно рассмотреть  решение Суда по делу Саффи против Италии (Постановление ЕСПЧ от 28.07.1999). В данном деле компания-собственник  помещения пыталась восстановить свое право собственности в полном объеме путем выселения арендаторов из занимаемых ими помещений. Национальный суд признал за компанией право на выселение арендатора, однако итальянские власти путем отсрочки исполнения решения о принудительном выселении контролировали арендные отношения. Европейский Суд признал, что выселение съемщиков привело бы к нарушению общего интереса, следовательно, действия властей имели законную цель. Однако примененные меры были явно непропорциональными, учитывая длительность отсрочки исполнения решения (11 лет). Следовательно, эти меры налагали чрезмерное бремя на собственника и нарушали справедливый баланс публичных и частных интересов.

      Помимо  указанных выше (лишение собственности  и меры по контролю за использованием собственности), существуют также иные формы вмешательства в имущественные права частных лиц. Оценка их правомерности также осуществляется на основе принципа соразмерности и пропорциональности. Так, нарушающими справедливый баланс были признаны такие формы вмешательства, как неисполнение государством вынесенного против него решения о выплате денежной компенсации, неисполнение государством своих обязательств по возврату уплаченных налогов, по предоставлению социального обеспечения.