Беженцы и вынужденные переселенцы

       После второй мировой войны  были сформулированы более четкие  критерии определения понятия  "беженец". Об этом наглядно  свидетельствуют Устав Международной  организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев.

       Устав МОБ воспроизвел положения  предшествующих документов, указывая  категории лиц, которым следовало  предоставлять помощь. Так, к числу "беженцев" были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинговского режимов; некоторые лица еврейского происхождения; иностранцы или лица без гражданства, оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

       Управление Верховного комиссара  ООН по делам беженцев сменило  МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого  момента основы международно-правового  подхода к понятию "беженец"  начали закрепляться в документах ООН, Уставе УВКБ и межгосударственных договорах.

       Устав впервые подчиняет компетенции  УВКБ беженцев, которые подпадали  под действие различных ранее  заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на  беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., находились вне страны своего происхождения (страны, гражданином которой является беженец, а в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания) и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований". К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельств, ставших основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует. И, наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством, - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

       Это определение универсально  по сфере применения, поскольку  не содержит каких-либо временных  или географических ограничений. Оно является важнейшей отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объединенных Наций, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.

       Как видно из сказанного, Устав предполагает двойственный подход к определению понятия "беженец". С одной стороны, оно распространяется на группы и категории беженцев (так называемый "групповой подход"), с другой - на отдельных лиц (индивидуалистический подход), когда необходима оценка субъективных и объективных моментов в каждом конкретном случае.

       Данное определение практически  полностью было воспроизведено  в Конвенции ООН 1951 года о  статусе беженцев и Протоколе  1967 года, касающемся статуса беженцев².

       В ст.1 Конвенции дано общее определение термина "беженец": это лицо, которое "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".

       Положениями Конвенции могли  воспользоваться только лица, которые  стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом второй мировой войны и ее последствий.

       В связи с этим возникла  необходимость принятия дополнительного  документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на "новых беженцев", т.е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

       Как нетрудно заметить, определение  понятия "беженец", содержащееся  в Федеральном законе, практически  в полном объеме воспроизводит  определение Конвенции ООН 1951 года и Протокола 1967 года. Исключение составляет лишь один момент - указание на национальность в ст.1 Закона в числе признаков, по которым лицо подвергается преследованию.

       Следует отметить, что определение  понятия "беженец" в прежней  редакции Закона Российской Федерации  "О беженцах" 1993 года не в полной мере соответствовало Конвенции ООН 1951 года и Протоколу к ней 1967 года.

       В соответствии с п.1 ст.1 Федерального  закона "О беженцах" в Российской  Федерации беженцем признается  лицо, подпадающее под следующие  основные признаки:

• это лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации, т.е. им может быть как зарубежный гражданин (иностранец), так и лицо, не имеющее определенного гражданства (апатрид);
• находящееся вне страны своей гражданской принадлежности либо вне страны своего прежнего обычного местожительства из-за вполне обоснованных опасений стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
• не имеющее возможности или не желающее пользоваться защитой страны своей гражданской принадлежности вследствие имеющихся у данного лица опасений (для иностранного гражданина);
• не имеющее возможности или не желающее вернуться в страну своего прежнего обычного местожительства в результате вышеназванных опасений (для лица, не имеющего определенного гражданства).

       О признании понятия "беженец", используемого в Конвенции "О  статусе беженцев" 1951 года, свидетельствует  и практика его применения  в ряде международных региональных  актов, а также в законодательных актах большинства зарубежных стран и некоторых стран СНГ³.

       Вместе с тем следует отметить, что существует и несколько  отличный подход к понятию  "беженец", предполагающий более  широкую его трактовку, в частности,  расширяющий круг причин, вынуждающих людей к бегству из своей страны. Этот подход нашел свое воплощение в Конвенции ОАЕ 1969 года, регулирующей специфические аспекты проблемы беженцев в Африке, в которой термин "беженец" применяется также и к лицам, которые вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно расстроивших общественный порядок в части или на всей территории страны их происхождения либо гражданства, были вынуждены покинуть место своего обычного проживания.

       В п.2 ст. 1 Федерального закона дается определение субъекта, который может ходатайствовать о признании себя беженцем. Таковыми могут быть лица, не являющиеся гражданами РФ, которые подали соответствующее заявление. В их число входят иностранные граждане и лица без гражданства (апатриды), которые желают прибыть либо прибывшие на территорию России или уже находящиеся на территории РФ на законных основаниях.

       В качестве беженцев не рассматриваются лица, виновные в совершении:

• преступления против мира, военного преступления или преступления против человечности;
• тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей им убежище;
• деяний, противоречащих целям и принципам ООН.

     В 1993 г. главы государств Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, России, Таджикистана, Туркмении, Узбекистана, принимая во внимание критическую ситуацию, сложившуюся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на территории бывшего Союза ССР, подписали Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам.

     В соответствии с Соглашением (ст. 1) беженцем признается лицо, которое, не являясь гражданином страны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой страны — участницы Соглашения вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами.

2. Права  и обязанности беженцев

     Права беженцев можно разделить на следующие  группы:

• специфические права беженцев, вытекающие из института международной защиты;
• права, которыми беженцы пользуются наравне с гражданами страны-убежища;
• права, которыми беженцы пользуются наравне с другими иностранными гражданами, законно находящиеся в стране пребывания.

     К первой группе относятся основные права, обеспечивающие международную защиту беженцев.

     Одним из основополагающих прав человека, закрепленным в статье 14 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.), является право искать убежище.

     Право на убежище реализуется на основе принципа non-refoulement, рассмотренного выше. Но пребывание на территории чужого государства требует приобретение формального статуса, позволяющего либо легально оставаться в данной стране, либо законным путем перебраться в третью страну. Таким образом, лица, ищущие убежища, нуждаются: 1) в определении их статуса, основанном на справедливой и объективной процедуре, 2) в получении документов (в том числе проездных), действительных как в стране пребывания, так и в других странах⁴.

     Согласно  духу Конвенции 1951 г. все лица, ищущие убежища, должны иметь доступ к справедливым и эффективным процедурам рассмотрения их заявлений о предоставлении убежища. В любом случае, компетентные государственные органы должны принимать заявления таких лиц для определения возможности рассмотрения их ходатайств о получении статуса беженца по существу, а также оказать необходимое содействие заявителю, включая предоставление переводчика и передачу его дела на рассмотрение. Согласно Заключению УВКБ ООН № 8 «Определение статуса беженца» (1977 г.) в случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции с просьбой пересмотреть решение в тот же, либо в другой орган, административный или судебный в соответствии с действующей системой⁵.

     При этом беженец должен получить разрешение на пребывание в стране на срок рассмотрения его ходатайства, включая время необходимое для рассмотрения его апелляции. Единственным исключением является случай, когда по первоначальному заявлению установлено, что оно «явно представляет собой злоупотребление соответствующим правом».

     Для реализации этих положений государство должно законодательно принять и внедрить процедуры справедливого и эффективного рассмотрения заявлений от лиц, обращающихся за защитой, включая меры, обеспечивающие доступ к процедуре, и обозначить компетенцию представителей власти, ответственных за осуществление этих процедур. Подобные требования перечисляются в Резолюции Государств Европейского Союза 1995 г. (Статья 3.III) как минимальные гарантии эффективности процедуры предоставления убежища.

     При этом лица, ищущие убежища, не должны подвергаться задержанию и заключению на время рассмотрения их заявлений. Обращение с просьбой о предоставлении убежища не является уголовным преступлением, а свобода от произвольного помещения в места заключения является одним из фундаментальных прав и свобод человека. В случае помещения в места заключения ищущие убежища имеют право знать, на каких основаниях проведено их задержание; при этом они имеют право оспаривать вынесенное решение об их задержании.

     Позиция УВКБ ООН заключается в том, что  заключение под стражу ищущих убежище возможно только в крайнем случае, когда это необходимо и если такая мера прямо предписывается каким-либо национальным законом,

     соответствующим общим нормам и принципам международного законодательства о правах человека в следующих ситуациях: