Земства в России: возникновение, деятельность, значение

     Результаты  выборов гласных в губернские и уездные земские собрания по 29 губерниям на 1865–67 были таковы: в губернские – помещиков-дворян – 74,2%, купцов – 10,9%, крестьян (в основном кулаков, сельских старост) – 10,6%, прочих – 4,3%; в уездные – помещиков-дворян – 41,7%, духовенства – 6,5%, купцов – 10,4%, крестьян – 38,4%, прочих – 3%. Результаты выборов гласных в уездные Земство по 34 губерниям на 1883–85 почти не изменились в отношении дворян и крестьян, но заметно увеличилось количество гласных от разночинных и буржуазии.

     Уездное земское собрание избиралось на три года. Его председателем был уездный предводитель дворянства. Губернское земское собрание состояло из гласных (т.е. выборных лиц), выбираемых уездными земскими собраниями. Срок его полномочий также составлял три года. Из числа избирателей были исключены лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору, а также иностранцы, не присягнувшие на подданство России.

     Земское собрание собиралось только раз в  год на 10 дней, а губернское собрание – раз в год на 20 дней. Постоянным действующим земским органом власти была уездная земская управа, которая составлялась из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием. При этом допускалось увеличение числа членов управы до 6 человек. Начальник Управы утверждался губернатором.

     Губернская  Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три  года Губернским Земским Собранием. Председатель Губернской Управы утверждался  в должности Министром Внутренних Дел.

     Некоторые решения, принимаемые Земским собранием, требовали утверждения у министра внутренних дел. В частности, это  были решения по вопросам дорожного  строительства, открытии ярмарок сроком более четырнадцати дней и о сборах за проезд по земским путям сообщения. 
 
 
 
 
 

Власть против земств 

     Несмотря  на то, что земствам были поручены исключительно  хозяйственные функции, они не избежали политизации, что было вызвано тем, что они становились центрами “кристаллизации” местной интеллигенции. Это приводило к тому, что политические заявления земств неизбежно находили свое отражение в составленных и выпущенных земствами в свет делопроизводственных документах. Неизбежно последовал рост административного нажима и ограничение гласности в деятельности земств.

     Вот что пишет в своей статье “Земская и городская Россия (Прошлое и будущее)”, опубликованной в 1915 году, Андрей Шингарев (А. Шингарев – земский врач с 1895 по 1907 г. в Воронежской губернии, с 1895 года вплоть до 1901 – губернский гласный Тамбовского земского собрания, с 1905 г. – член Конституционно-демократической партии (партии кадетов)):

     Законом 13 июня 1867 г. было запрещено “без разрешения местного губернского начальства” печатать состоявшиеся в городских думах и земских собраниях отчёты о заседаниях и это, по заявлению А.И. Кошелева, произвело “самое тяжёлое действие”. Предпринятая мера имела не только цензурный характер, но и пыталась пресечь единение земств между собою, обсуждение ими общих мероприятий. Объединение земств всегда всего более пугало бюрократию, и земская история в этом направлении всего больше богата мерами административного пресечения. Образование земских союзов и съездов долгое время категорически воспрещалось. Уже по Положению 1864 г. соглашение земств друг с другом было ограничено “согласием губернатора”, а разъяснением Сената 1867 г. объявлено незаконным постановление одного губернского земства о сообщении его предположений земствам других губерний. Даже обсуждение вопроса о земских союзах в общей печати было в начале 1880-х годов запрещено министерским циркуляром.

     Следствием  нового закона стало то, что уже  в 1867 г. земские учреждения Санкт-Петербургской  губернии были на время закрыты, т.к. Петербургское губернское земское  собрание заявило о необходимости  участия земства в законодательных работах.

     Конечно, характер и периодичность применения губернаторами на практике своих  возможностей по цензуре земских  документов в немалой степени  зависели как от их личных качеств  и убеждений, так и от поведения  земских лидеров. До нас дошли мемуары председателя новгородской губернской земской управы Н. Н. Фирсова. В начале 70-х гг. XIX века управой был составлен доклад “О народном продовольствии” и направлен губернатору Э. В. Лерхе. В докладе, между прочим, отмечалось, что 1868 г. в губернии “ознаменовался голодом”. Эта фраза пришлась не по вкусу Э. В. Лерхе, и он лично явился к председателю земской управы просить, чтобы тот слово “голод” заменил словом “недород” и приискал какое-нибудь более подходящее выражение вместо “ознаменовался”, потому что слово “ознаменовался” подразумевает нечто хорошее, возвышенное, а “недород” хлеба довольно обычное, но, к сожалению, явление все-таки нежелательное. Н. Н. Фирсов тут же исполнил просьбу губернатора.

     Впрочем, уже 8 октября 1867 г. вышло некоторое послабление в этом вопросе – циркуляр Министерства внутренних дел отменил право губернаторов на цензуру тех отчетов управ, полные тексты которых предусматривалось распространять только среди земских гласных.

     Притеснялись  земства и на экономическом фронте. Так как среди первых земских деятелей преобладали представители земледелия, а не промышленности, то для пополнения земских бюджетов они попробовали эксплуатировать в значительной мере промышленность и торговлю. Так, в некоторых местах земские управы облагали гильдейские свидетельства в 2,5 раза высшими сборами, нежели сборы, взимаемые с них казной. В других местах они начинают так сильно облагать лесопромышленников, что те даже сокращали свою деятельность. В результате в январе 1866 г. был издан циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов.

     Сильному  налоговому давлению подверглась и  промышленность – налогами стали  облагаться не только доходы промышленников, но и недвижимость. Министерство финансов, во главе которого стоял тогда граф Михаил Христофорович Рейтерн, всячески старавшийся поощрять и оберегать крупную промышленность, увидело в таких стремлениях земств угрозу всем своим планам, не говоря уж о прямом подрыве возможности обложения этих же заведений и промышленного капитала со стороны казны. 21 ноября 1866 г. по инициативе Рейтерна был издан закон, в котором было установлено, что земства могут облагать налогами только недвижимую собственность фабрик и заводов, причём по ставкам не выше, чем налог на другую недвижимость в данном районе.

     Данный  закон сразу поставил земства  в финансовом отношении в чрезвычайно  трудное положение, и вызывало крайнее  их раздражение. Земства увидели  в этом один из симптомов враждебного  отношения к своим задачам  и деятельности со стороны правительства. Однако, вряд ли в данном случае это справедливо, так как граф Рейтерн не был реакционным министром, а, напротив, являлся сторонником земского самоуправления. Данные ограничения были введены им из-за того, что он опасался, что иначе налоговое давление со стороны земств на промышленность подорвёт возможность выполнения его общегосударственных финансовых планов.

     Ещё одно стеснение земской деятельности последовало в 1869 г. – положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

     Если  взять совокупный доход земств за 1868 г., который составляет 14 млн. 570 тыс. руб., и исключить отсюда доходы земств от разных своих капиталов, то получится, что все оставшиеся сборы, составляющие прямые (окладные) подати в земстве, составляли 12 млн. 840 тыс. руб. Из них около 9 млн. 700 тыс. руб. или 75% ложилось на землю, остальные сборы распределялись: в виде налогов на недвижимые имущества в городах – 3,4%, в виде сборов с торговых и промышленных помещений, фабрик и заводов – 8,3% и сбора с торгово-промышленных документов – 12,7%. Те 9 млн. 700 тыс., которые падали на землю, распределялись так: с 75 млн. десятин помещичьей, казенной и удельной земли было взято 4 млн. 800 тыс. руб. и с 70 млн. десятин крестьянской земли почти столько же.

     То  есть в итоге основные доходы земств стали поступать от налогов на землю, чему земские управы изначально противились. 

Реформа городского самоуправления 1870 г. 

     16 июня 1870 г. Александром II было утверждено новое Городовое положение, регулировавшее вопросы управления городским хозяйством. Согласно положению, распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией.

     Избирательное право предоставлялось всем городским жителям в возрасте от 25 лет, имевшим русское подданство и хоть какую-то недвижимость в пределах города, или же кто уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. Эти люди могли избирать и быть избранными в городскую Думу.

     Все лица, имевшие право участия в  выборах, вносились в списки в  том порядке, в каком они следуют  по сумме причитающихся с каждого  из них сборов в доход города; затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму – следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему – все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий – тысячи, т.е. основную массу городского населения. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65 раз. Несмотря на это, каждый из разрядов посылал в Думу одинаковое количество представителей.

     У Думы были достаточно широкие полномочия. Постановлением думы члены городской  управы могли быть устранены от должности  и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался  в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы.

     Большинство дел, в том числе и годовые  сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления.

     Жалобы  на противозаконные решения или  действия городских дум, управ и  должностных лиц самоуправления, на неправильное производство выборов, в случаях конфликтов городских  властей с местными полицейскими управлениями, правительственными, земскими и сословными учреждениями приносились на имя губернатора, который передавал их на рассмотрение специально созданного Положением 1870 г. органа – Губернского присутствия по городским делам. Губернатор и сам обладал правом выносить на обсуждение присутствием незаконные, с его точки зрения, распоряжения местных властей. Дела в присутствии решались простым большинством голосов.

     Положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед в развитии местного самоуправления. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906 – 1917г. 

Контрреформы 1890 – 1892 гг. 

     12 июня 1890 г. было опубликовано новое “Положение о земских учреждениях”, еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую – прочие избиратели и юридические лица, в третью – крестьяне. Согласно новому положению, в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Состав губернских гласных в 1897 г. например, по сословиям складывался так: дворяне и чиновники – 89,5%, разночинцы – 8,7%, крестьяне – 1,8%.

     Значительная  часть населения была лишена избирательных  прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной  землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.

     Сельские  избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст.124), и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы.