Возникновение и исторические этапы развития прокуратуры в России

В отличие от ранее действовавшего Положения  о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял  сроки рассмотрения актов прокурорского  надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и  должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.

И последним  важным законодательным актом стало постановление Президиума Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР». 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР.

Подводя итог, можно сказать, что, несмотря на кратковременность существования советской прокуратуры по сравнению со своей имперской предшественницей, массив законодательства в отношении ее был неизмеримо больше. 

4. Прокуратура в  Российской Федерации

Итак, первым нормативным  правовым актом российского этапа  развития прокурорского надзора, специально предназначенным для регулирования  организации и деятельности прокуратуры, стал Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Данный Закон  вводился в действие с момента  его опубликования, т.е. с 18 февраля 1992 г. (первая публикация в «Российской  газете»). В ст. 1 Закона указывалось, что прокуратура России «осуществляет  надзор за исполнением действующих  на территории Российской Федерации  законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение  виновных к ответственности». К числу  «направлений прокурорской деятельности»  относились: надзор, участие прокуроров в расследовании уголовных дел  судами, а также осуществление  предварительного расследования (ст. 2). Статьями 7, 8, 9 этого же Закона предусматривались  иные направления деятельности прокуратуры: участие прокурора в заседаниях органов государственной власти и управления, участие в правотворческой  деятельности, рассмотрение и разрешение в прокуратуре заявлений и  жалоб. Статьей 10 данного Закона определялась система органов прокуратуры.

В разделе III (главы 1—3) Закона определялись предмет надзора, полномочия прокурора по следующим трем видам прокурорского надзора: надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за тем, чтобы издаваемые ими правовые акты соответствовали законам; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом.

В связи с  обострением «политической конфронтации в обществе, усилением сепаратизма, национализма, преступности» Указом Президента РФ от 20 марта 1993 г. была подчеркнута обязанность высшего должностного лица государства создавать необходимые условия «для нормальной работы судов и прокуратуры». В соответствии с Законом РФ от 28 апреля 1993 г. на федеральные органы государственной охраны была возложена обязанность обеспечения безопасности Генерального прокурора РФ. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 1993 г. было утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры Российской Федерации. Законом РФ от 21 июля 1993 г. был определен перечень Учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, составляющих единую уголовно-исполнительную систему[10].

На этом можно  завершить обзор периода существования  прокуратуры, условно именуемый  некоторыми авторами «предконституционным»[11]. Он начался 2 января 1991 г. и завершился 21 сентября 1993 г., когда был принят Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В этот период продолжала действовать Конституция РСФСР 1978 г., в которую вносились изменения и дополнения. Прокуратура, являясь самостоятельным государственным органом, осуществляла направления деятельности. Важнейшее место среди них отводилось надзору.

С момента принятия указа от 21 сентября 1993 г. начался  второй период российского этапа  развития прокурорского надзора (продолжающийся до ныне), условно назовем его  «конституционным». В соответствии с выше упомянутым Указом Генеральный прокурор РФ назначался Президентом РФ и был ему подотчетен.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция  РФ, в связи с чем была изменена редакция Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии со ст. 1, Прокуратура Российской Федерации представляла «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов». Было отмечено, что (помимо надзора) прокуратура России выполняет и иные функции. Законом впервые устанавливался «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». После вступления России в Совет Европы Генеральному прокурору рекомендовалось «усилить надзор за исполнением законов об условиях содержания лиц, осужденных к смертной казни, и лиц, которым смертная казнь заменена пожизненным лишением свободы». 24 мая 1996 г. был принят Уголовный кодекс Российской Федерации. Частью 2 ст. 294 УК РФ устанавливалась уголовная ответственность за вмешательство «в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора, следователя или лица, производящего дознание, в целях воспрепятствования всестороннему, полному и объективному расследованию дела». Также в уголовном порядке преследовалось посягательство на жизнь прокурора, следователя, «совершенное в целях воспрепятствования законной деятельности указанных лиц либо из мести за такую деятельность» (ст. 295 УК РФ). Предусматривалась уголовная ответственность и за клевету в отношении прокурора, следователя (ч. 2—3 ст. 298 УК РФ).

Указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 было утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации. Существенные изменения были внесены Федеральным  законом РФ от 23 декабря 1998 г. в Федеральный  закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации». В частности, был дополнен перечень видов прокурорского надзора  — «надзор за исполнением законов  судебными приставами».

Дальнейшее реформирование законодательства о прокуратуре  увязывается с Указом Президента РФ «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе». Этим Указом, территория России была подразделена на семь федеральных округов: Центральный федеральный округ, Северо-Западный федеральный округ, Северо-Кавказский федеральный округ[12], Приволжский федеральный округ, Уральский федеральный округ, Сибирский федеральный округ, Дальневосточный федеральный округ. Соответственно приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2001 г. № 98, подобные управления были созданы во всех округах, кроме Северо-Кавказского. В последнем, функции управления Генеральной прокуратуры возлагались «на Главное управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе».

При выполнении возложенных функций управления Генеральной прокуратуры не подменяют  прокуратуры субъектов Российской Федерации, а взаимодействуют с  ними и вправе вмешиваться в их деятельность только тогда, когда для  устранения нарушений законности, полномочий прокурора субъекта Федерации недостаточно, либо имеются иные причины и обстоятельства. Таким образом, управление Генеральной  прокуратуры РФ в федеральном  округе является новым звеном прокуратуры.

Конец 2001 г. и  весь 2002 г. ознаменовались обновлением  кодифицированного законодательства. Так, Государственной Думой ФС РФ 22 ноября 2001 г. был принят Уголовно-процессуальный кодекс российской Федерации, 20 декабря 2001 г. — Кодекс Российской федерации  об административных правонарушениях, 14 июня 2002 г. — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, 23 октября 2002 г. — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

В трех из четырех  перечисленных кодексов законодатель отказался от такого акта прокурорского  надзора, как протест. Теперь прокурор, принимая участие в уголовном, арбитражном  и гражданском судопроизводстве, вправе принести представление. Лишь в  административном судопроизводстве законодатель сохранил прежнюю форму прокурорского  реагирования — протест.

Наконец, последние  перемены в прокуратуре принесли летние изменения 2007 г. в закон «О прокуратуре РФ» и Уголовно Процессуальный Кодекс. Вследствие образования следственных комитетов, в том числе и при прокуратуре, прокуроры лишились возможности возбуждать уголовные дела, теперь они лишь дают на это согласие следователям.

Но на этом процесс  совершенствования законодательства о прокуратуре не заканчивается, и пока нет основания для ограничения  второго периода российского  этапа развития прокурорского надзора  какой-либо датой. 

Заключение

Представляется, что развитие законодательства о  прокурорском надзоре на протяжении всех трех этапов преследовало две  цели:

·                   определить место прокуратуры в системе органов государства;

·                   установить объем полномочий прокуратуры, сводимых в итоге к направлениям ее деятельности.

Место прокуратуры  в системе органов государства  в значительной мере обусловливалось  состоянием самой государственности. В так называемые «переходные  периоды», когда государственность  ослаблялась, роль прокуратуры как  органа уголовного преследования с  использованием ее в политических целях  усиливалась.

Достаточно длительный период совершенствования законодательства о прокурорском надзоре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры  в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. Это связано в первую очередь с отсутствием определения  цели реформирования законодательства о прокурорском надзоре.

Но независимо от возобладания тех или иных тенденций в развитии законодательства о прокурорском надзоре представляется важнейшим сохранение прокуратуры в системе российской государственности в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций. Тем самым необходимо признать и «вечный» характер прокуратуры как правового института и как правового явления в российской государственности, на что обратил внимание еще в 1863 г. В. Лакиер[13]. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Библиографический список

Конституция Российской Федерации

Уголовно-процессуальный Кодекс РФ от 22.11.2001

ФЗ «О прокуратуре  РФ» от 17.01.1992

Ковязина Ю.А. Основы возникновения и существования надзорной власти в России. Законность. 2002. № 1, с. 2 – 8

Орлов Ю.Г. По стезе  правды и законов (генерал-прокурор Державин). Законность. 1993. № 9 с.43

Кузнецов Д.В. Российская прокуратура: история и  перспективы. Российский следователь. 2005. № 6, с. 17 – 29

Прокурорский  надзор. Учебник. Сост. Бессарабов А.Н. М: 2006

Прокурорский  надзор. Учебник. Сост. Винокуров Ю.Е. М: 2005

Прокурорский  надзор. Учебник под ред. Галустян О.А. М: 2004

Прокурорский  надзор. Учебник. Сост. Сухарев К.Р. СПб:2003

Прокурорский  надзор в РФ. Учебник. Сост. Савенков С.В. М: 2001

Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей) Воронеж: 1983

Казанцев С.М. Роль прокуратуры в гражданском  процессе дореволюционной России. Воронеж: 1988

Сборник законодательства Российской Империи. Т 3. Сост. Боликов Р.А. Новосибирск: 1995 

[1] Здесь и далее: Сборник законодательства Российской Империи. Т. 3 Сост. Боликов Р.А. с. 41

[2] Там же с. 43

[3] Именной Указ «Об учреждении Губерний и расписаний к ним городов»\ «Ближняя Канцелярия», 18.12.1708

[4] Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей). Воронеж: 1983, с. 24

[5] Прокурорский надзор. Под ред. Галустян О.А. М: 2004, с. 30

[6] Казанцев С.М. Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей). Воронеж: 1983, с. 37

[7] Орлов Ю.Г. По стезе правды и законов (генерал-прокурор Державин)//Законность. 1993. №9 (707) с.43

[8] Казанцев С.М. Роль прокуратуры в гражданском процессе дореволюционной России. Воронеж: Изд-во Воронежского Университета. 1988, с. 81-82

[9] Рохлин И.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Курс лекций. СПб: 1998, с. 16

[10] Сухаре А.Я., Алексеев А.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. М: 1999, с. 67