Русская бюрократия в XVII веке

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Марийский государственный технический университет

Кафедра истории и психологии 
 
 
 
 
 

Реферативная  работа на тему

Русская бюрократия в XVIIв. 
 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

Йошкар-Ола

2008

Содержание

Введение 3                                                                                                                       Глава I. Организация управления                                                                               5

§ 1 Приказная система управления в оценке историков                                          5

§ 2 Боярская дума и характер законотворческой деятельности                         6

Глава II Приказная система                       8

§ 1 Приказы                                                                                                            8

§ 2 Местное  управление                                                                                    12

§ 3 Организация служилых людей. Приказная служебная лестница             14

Глава III Источники формирования приказного аппарата. Попытка правительства регулировать этот процесс                                                              18

§1 Политика правительства в области формирования бюрократии                     18

§2 Отношение  правительства и общества к «кормлению»  администрации 21

Заключение   24

Список  литературы 25 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

       Государственное управление России XVIII в. является одной из важнейших тем отечественной и зарубежной историографии, интерес к которой не ослабевает на протяжении уже более двух столетий¹.

       Бюрократия  – категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к правлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения – бюрократическими. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны и во времена Русской Правды – уже тогда существовали вирники и тиуны. В последующие столетия численность их, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась, но ни в XVI, ни в XVII столетиях бюрократия в России не сложилась.

       Подобно тому, как монархическую форму правления на основании определенных признаков считают абсолютистской (наличие  регулярной армии, бюрократии, правильно организованной финансовой системы, определенного уровня развития товарно-денежных отношений, обеспечивавших материально абсолютистский режим), так и форму административного устройства правомерно назвать бюрократической только в том случае, если на лицо система, совокупность определенных признаков, а не один или несколько из них. Это – зависимость чиновников от монарха, строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами, единообразие структуры и штатов учреждений и обязанностей должностных лиц, углубление разделения их труда, выражавшееся хотя бы в таком первичном виде, как разграничение гражданской и военной служб и т.д.

       В обобщенном виде отличия в положении государственного аппарата XVII столетия по  сравнению с XVIII в. отражены в присягах. 

       Происхождение слова «бюрократия». Латинское слово  «burrus» (толстое сукно, каким в учреждениях покрывали письменные столы) во французском языке преобразовалось в  «bureаu» (бюро, канцелярия), а в сочетании с греческим «kratos» (власть, господство) образовало новое слово «bureaucratie», которое переводится буквально  как «господство канцелярии». Исходя из этимологии этого слова, под бюрократией можно понимать как систему управления, так и совокупность лиц, обеспечивающих работоспособность этой системы.

       Однако  под «бюрократией» чаще всего  понимают не просто совокупность служащих (всех или кокой-то их части), занятых  в сфере государственного управления; в ней видят особый социальный слой, обладающий набором определенных признаков, не столько профессионального, сколько социального характера.

       Приказная система родилась и выросла из недр великокняжеской канцелярии, так сказать «естественным путем», самостоятельно, а не единовременным волевым решением какого-либо монарха.

       Посмотрим же, как отразилась работа центральных  исполнительных органов XVIIв. т. е. приказов, именно в законодательстве, а не в делопроизводстве – результате каждодневной их деятельности. Ведь именно законодательство суммирует, обобщает, выпукло представляет существующие в данном обществе в данное время принципы взаимоотношений между людьми в различных областях жизни. Соответственно, законодательство XVIIв покажет нам, каковы были характер и особенности государственного управления в это время. 
 

       Глава 1 Организация управления

       § 1 Приказная система управления в  оценке историков

       Оценка  историками сложившейся к концу  XVIIв. Системы управления, прежде всего местного, была неоднозначной. ПО мнению Б.Н. Чичерина, областное управление XVIIв. отличало «отсутствие единообразного, повсеместного, систематического законодательства, отсутствие общих разрядов и категорий, отсутствие юридических начал, словом отсутствие государственной системы», и вообще «во всем выражалось то отсутствие порядка, которым отличалась администрация Московского государства»². С таким выводом не согласны многие историки как XIX, так и XX вв. Возражая Чичерину, И.Е. Андреевский отмечает решающую роль в административном управлении XVIIв. уже не частных правил, а общего законодательства. По оценке С.О. Шмидта, для России были характерно достаточно ранняя бюрократизация управления и унификация норм права и финансовой системы, без которых управлять такой обширной территорией  было просто невозможно. «Система управления, определившаяся в третьей четверти XVIв., - замечает историк, - оказалась настолько крепкой и соответствующей широким представлениям о правопорядке, что выдержала даже испытания опричниной…» и пережила драматические события начала XVIIв. Исследуя систему управления XVIIв., Н.Ф. Демидова пришла к выводу, что процесс бюрократизации шел не только в центре, но и в местном управлении, а становление воеводского правления предстояло собой не что иное, как «распространение приказной системы на местах» А.А. Кизеветтер также придавал большое значение воеводскому правлению, рассматривая его как «начальную ступень бюрократизации местного управления». Таким образом, по мнению историков, приказная система управления, сформировавшаяся к концу XVIIв., успела обрести бюрократические формы, которые в полной мере отвечали задачам государственной жизни того времени.

       § 2 Боярская дума и характер законотворческой деятельности

       В правление царя Алексея Михайловича  система государственного управления, формировавшаяся с конца ХVв., достигла своего расцвета. Высшим законосовещательным органом, разделявшим власть с царем, была Боярская дума. Она обладала законодатальными (разработка, обсуждение и принятие законов) и судебными функциями являясь первой инстанцией по  политическим делам, должностным преступлениям (особо крупным) и местническими спорам.

       По  оценке современников, при царе Алексее Михайловиче, являвшемся самодержавным государем не только по титулу, но и по обществу, Боярская дума уже не имела прежнего значения. Действительно после создания в 1654 г. «приказа Его Великого Государя Тайных дел», действовавшего под непосредственных руководством самого царя, некоторые вопросы решались новым центральным органом без совета с Думой. В частности, Тайный приказ, ставший царской секретной канцелярией (о намерениях государя не должны были знать даже бояре), осуществлял надзор за военными и гражданским делами.

       После смерти Алексея Михайловича Тайный приказ был упразднен, также как и Приказ счетных дел, который осуществлял непосредственный контроль царя за финансовой деятельностью центральных учреждений. Попытка возродить органы верховного го управления  была предпринята при  царе Федоре Алексеевиче созданием в октябре 1680г. Расправной палаты при Боярской думе во главе с кн. Н.И. Одоевским. Эта постоянная комиссия решила апелляционные дела по всем приказам, а во время отсутствия или болезни царя заменяла Думу.

       Тем не менее,  Дума оставалась законосовещательным органом и принимала непосредственное участие в решении важнейших вопросов внутренней и внешней политики. По Уложению 1649г. Ее члены должны были «сидети в палате и по государеву указу государевы всякие дела делати всем вместе»³. Дума разрешала вопросы, на которые действовавший закон не давал ясного ответа. На основе таких вопросов и ответов Думы рождалось московское законодательство. Дела возбуждались в ней тремя путями: 1) государевым указом; 2) приказным докладом; 3) частным челобитьем.

       Инициатива  в важнейших делах внешней  и внутренней политики принадлежала царю. В особо важных случаях царь представлял Думе свои заранее подготовленные письменные предложения. Однако, чаще всего дела, требовавшие рассмотрения Думы, вносились приказами в виде судейских докладов или докладных выписок. В них излагалась суть дела, приводились соответствующие статьи законодательных актов, и ставился вопрос относительно тех сторон дела, которые не были предусмотрены этими статьями. Немаловажную роль в законодательной деятельности Думы играли и челобитные на имя царя, которые шли как от отдельных лиц, так и от обществ. Они содержали жалобы на действия администрации, раскрывали нужды местных и сословных обществ, указывали на недостатки суда и управления, являясь «ежедневной формой участи общества в устроении общественного порядка».⁴

       Таким путем мал процесс кодификации в Московском государстве. Шаткость законодательных норм способствовала развитию приказной волокиты в делах, создавала условия для произвола судей и широкого распространения неправых тяжб, так называемого «ябедничества».

       Здесь уместно заметить, что, начиная с Петра I, закон в России получил несвойственное для него значение: он стал инструментом, с помощью которого правительство пыталось направить развитие страны в желаемое для него русло, при этом, далеко не всегда считаясь с наличием реальных условий для такого развития.

       Лучшим  доказательством эффективности  допетровского законотворчества служит Соборное уложение 1649 г., проект которого подготовила Комиссия из 5 человек: трех представителей Боярской думы и  двух приказных дьяков. Комиссия приступила к работе в июле 1648 г., а в мае 1649г. уже были отпечатаны первые 1200 экземпляров нового правового кодекса, и в течение почти двух столетий сохраняло значение  свода основных законов страны и оказало заметное влияние на последующее законодательство.

Глава II

§ 1 Приказы

       Центральное управление осуществляли приказы (общегосударственные, дворцовые, патриаршие), число которых  достигло к концу века 55. Важнейшие  из них возглавляли начальники, или  судьи, которые были, как правило, членами Думы. Так, одним из самых крупных приказов – Поместным – в XVIIв. – начале XVIIIв. управляли 24 судьи, среди них: 7 бояр, 10 думных дьяков, 3 окольничих, 3 стольника и 1 дворянин. Структура приказов была единообразной: крупные приказы (Поместный, Разрядный и др.) подразделялись на несколько столов (отделений), образованных по территориальному или функциональному принципу, а каждый стол состоял из 6-10 повытий; небольшие приказы делились только на повытья. Работой столов руководили дьяки, а повытьями – опытные подьячие.

       Инструкций  и других законодательных норм о  внутренней работе приказов не существовало. Но в ходе практической деятельности, уже в XVIв. сложилась иерархия административных учреждений, а внутри этих учреждений возникла специализация структур и исполнителей; сформировалась система делопроизводства, с характерными для нее формулярами документов и порядком прохождения документов в учреждениях.⁵

       Дела  решались на основе указов и административной практики (прецедентов), причем самые  сложные и спорные поступали на рассмотрение царя и Думы, более простые обсуждались судейской коллегией приказа, а бесспорные дела решались только судьей или дьяком приказа.