Результаты работы Совета министров под руководством П. А. Столыпина

5 мая 1908 года Петр Столыпин развил свою позицию по Финляндии в ответ на запросы трех партийных фракций Государственной думы, озабоченных участием Финляндии в революционной деятельности: "… с самого начала я хотел бы установить, что имперское правительство считает и будет считать себя ответственным за финляндские события, так как Финляндия - составная часть русской Империи, а Империя управляется объединенным правительством, которое ответственно перед Государем за все происходящее в государстве".⁴²

20 мая 1908 года были изданы правила, в силу которых финляндское управление фактически ставилось под контроль Совета министров России. Начались существенные кадровые перестановки в некоторых государственных учреждениях Финляндии.

Петр Аркадьевич считал, что школа проводник идей русской государственности.  В конце 1908 года Министерство народного просвещения представило проект Правил о начальных училищах. По нему было разрешено использовать родной язык только в первый (в крайнем случае, - второй) год обучения. Правительство также приняло некоторые меры, чтобы покончить с автономией Финляндии. Это было сделано для того, чтобы привести наглядный пример прибалтийским странам. В 1908 году Совет министров постановил, чтобы ему присылали все финские законы, а он будет решать, какие из них требуют утверждения петербургских властей.

17 марта 1909 года Совет министров представил императору положение об учреждении русско-финляндской комиссии для выработки проекта правил о порядке издания касающихся Финляндии законов общегосударственного значения. 28 марта положение было утверждено царем, а затем и сама комиссия.

Финская часть комиссии считалась умеренной и первоначально вела себя мирно, особенно на первом заседании 6 июня 1909 года. На втором заседании 30 сентября обсуждался вопрос о том, что относится к общегосударственному управлению и что к чисто финляндскому. Финны предложили, по сути дела, лишить Россию почти всех государственных прав в Финляндии.

В окончательном проекте смешанной российско-финляндской комиссии предлагалось ввести четырех депутатов от Финляндии в Государственную думу и двух в Государственный совет для участия в разработке общеимперского законодательства. Другой предлагавшийся вариант - посылка Финляндией временных делегаций только для обсуждения общих законопроектов.

Устанавливался четкий перечень вопросов, относящихся к сфере общегосударственного ведения - участие Финляндии в государственных расходах, отбывание воинской повинности, права русских подданных в Финляндии, использование государственного языка, исполнение решений судов и властей других частей России, охрана правопорядка, уголовное законодательство, судоустройство, школы, общества и союзы, печать, таможня, денежное обращение, почта, телефон, транспорт.

14 марта 1910 года законопроект был внесен в Думу, 22 марта - передан в специальную комиссию, а в мае принят. 17 июня его утвердил государь.

Столыпин также считал важными два других законопроекта - об уравнении в правах русских уроженцев в Финляндии с местными гражданами и об  отбывании населением Великого княжества Финляндского воинской повинности.

Второй законопроект  предусматривал выплаты финляндской казной платежей государственному казначейству взамен отбывания воинской повинности. На 1911 год предусматривался платеж в 12 млн. марок с последующим ежегодным увеличением этой суммы на 1 млн. марок до достижения 20 млн. марок.

Эти два законопроекта Дума приняла уже после смерти Столыпина.

15 октября 1909 года Петр Аркадьевич изложил в Совете по делам местного хозяйства проект о введение городового положения в городах Царства Польского. Министерство внутренних дел при этом исходило из следующего принципа: "предоставить этим городам полный объем прав по самоуправлению, которыми обладают города русские, сделать это в форме и в рамках, обычных местному населению, и установить сразу окончательный способ самоуправления, не подлежащий уже дальнейшей эволюции в зависимости от предстоящих изменений городового положения в коренной России".⁴³ Основывался проект на городовом положении 1892 года. Внесенные в него ограничения заключались в обеспечении политических прав польского государства и в наделении русских горожан, вне зависимости от воли большинства, правом участия в городском самоуправлении. Также, по проекту, в состав городских избирателей привлекались не только владельцы недвижимостью, но и квартиронаниматели, каковыми в Царстве Польском наиболее часто являлись русские. Городские избиратели делились на три курии: русскую, еврейскую и из остальных обывателей; этим путем предполагалось обеспечить участие русских горожан в городском управлении и избежать преобладания там еврейского элемента; по проекту предполагалось допустить евреев в городские думы в количестве не более 1/5 всего состава.

Когда Польша захватила исконно русскую землю - Холмскую Русь, все ее население было насильно полонизировано и обращено в католическую веру. После присоединения Польши к России, Холмский край решили выделить из ее состава.

В январе 1907 года Столыпин предложил для обсуждения в Совете министров вопрос присоединения восточных уездов Седлецкой и Люблинской губерний к соседним российским губерниям.

19 мая 1909 года после тщательной подготовки Петр Аркадьевич внес соответствующий законопроект в Государственную думу.

3 июня 1910 года группа правых депутатов Думы ездила в Холмский край для встречи с русским населением.

7 мая 1911 года специальная комиссия Государственной думы представила доклад по законопроекту о Холмщине. 25 ноября началось официальное обсуждение законопроекта "О выделении из состава губернии Царства Польского восточных частей Люблинской и Седлецкой губерний с образованием из них особой Холмской губернии".⁴⁴

В военном и церковном управлении данной территорией все сохранялось, в общем порядке управления - новая губерния попадала в киевское генерал-губернаторство и под кураторство Киевской судебной палаты. Все ранее действовавшие законы и учреждения сохранялись.

Последовали споры между русской и польской сторонами Думы. В конечном итоге окончательное решение приняли уже после смерти Столыпина. 26 апреля 1912 года большинство Государственной думы проголосовало за проект. 4 мая его передали в Государственный совет, а 23 июня император его утвердил.

Таким образом, в целом следует заключить, что широкомасштабные планы столыпинских преобразрований в данной области в большинстве своем были отвергнуты Николаем II, в целом следовававшим традиционной русификаторской политике своего отца, и его «правым» окружением. Кабинету П. А. Столыпина удалось провести ряд реформ, однако они были незначительны и не сняли остроты национального вопроса в империи. В то же время прорусские законопроекты, например, присоединение Холмской области и др., полождительно воспринимались и принимались, однако далекоидущие последствия были не всегда благоприятны и способствовали росту напряженности между народами Российской империи.

§ 5. Преобразование местного управления и суда

Вначале XX века вертикаль власти фактически отсутствовала, ниже губернатора государственные учреждения не были объединены, действовал архаичный институт предводителей дворянства (кроме губерний, где их назначали). Революция 1905 года подорвала связи между центром и провинцией,  никто не имел полной картины дел в губернии, и с этим нужно было что-то делать.

Петр Аркадьевич Столыпин сам разрабатывал план местной реформы. В конце 1906 года в Совете министров был представлен Министерством внутренних дел проект местной реформы уездного управления. Он включал в себя замену сословной крестьянской волости всесословной в качестве мелкой земской единицы, переход от сословных к имущественным куриям на выборах уездного земства и отказ от сословного принципа замещения ряда административных должностей в уездном управлении. Центральное место в реформе должна была занять замена уездного предводителя дворянства как главы всех уездных административных коллегий назначаемым правительственным чиновником. Причина замены была такова, что избранный дворянством предводитель мог проявить строптивость, а вот назначенный уездный начальник беспрекословно исполнял бы волю министерства. Уездный начальник должен был наблюдать за всеми учреждениями в регионе. Создавался также уездный совет во главе с уездным начальником, в который вошли бы представители министерств в уезде, руководители уездного земства и муниципальных дум, предводитель дворянства. Совет должен был заменить все комитеты по разным вопросам. Уездные предводители дворянства превращались в представителей своего класса с ограниченными функциями: надзор за школами, председательство в уездном земстве и землеустроительной комиссии. Столыпин добился одобрения законопроекта не без серьезного нажима на членов правительства. Но дворянство было против этого проекта. Его сопротивление вынудило Совет министров пойти на уступки. В представленном второй Думе проекте реформы для участия в выборах в волостное земство достаточно было платить местный сбор 2 руб. в год. В третью Думу был представлен другой проект, который устанавливал имущественный ценз и этим отсекал от выборов интеллигенцию. Коллегиальное правление заменялось единоличным - старшиной, самого слова "земство" не было в названии проекта.

Однако этот проект так и не был осуществлен - в §1 данной главы описывалось противодействие «правых» этой реформе.

Зимой 1906 года в Совет министров был также представлен Столыпиным проект реорганизации губернского управления. В нем ставилась цель - решить проблему единства губернской власти, четкого определения функций и статуса губернатора, повышения эффективности власти. Губернатор должен был назначаться императором по предложению министра внутренних дел после одобрения Советом министров. Все общие приказы центральной власти должны были доводиться через губернатора, он надзирал за всеми департаментами, кроме юридических служб, государственного контроля и высших учебных заведений. За губернатором сохранялось право вето на назначения, давалась власть в землеустройстве и просвещении, поручался контроль над сбором налогов и ответственность за правопорядок. Вместо губернской палаты предполагалось создание Совета для объединения всех ведомств и усиления связи с самоуправлением. В него должны были входить губернатор, его два заместителя - по общим вопросам и по вопросам полиции, высшие лица всех ведомств в губернии, предводитель дворянства, председатель земской управы, городской голова столицы губернии, представители губернского земства и Городской думы. Для облегчения поиска профессиональных и достойных чиновников предполагалось существенное повышение зарплаты и введение требования высшего образования для всех начальников.

Однако ряд министров был против этого проекта, в частности Коковцов, который не хотел укрепления власти Министерства внутренних дел и протестовал против увеличения расходов.

Было предложено ограничить власть губернатора в отношении ведомств общими вопросами. Министры потребовали также убрать право министра внутренних дел отменять обязательные приказы губернатора и провинциального Совета - это можно было сделать только через соответствующие министерства и Сенат. В случае болезни губернатора заменять его должен был председатель казенной палаты, а не вице-губернатор по общим вопросам. Предлагалось ограничить права наказывать, назначенных правительством, хотя министр юстиции Щегловитов и требовал убрать судебный иммунитет высших чиновников в губерниях.

Оппозиция министров опять не дала осуществить проект.

В феврале 1907 года Столыпин представил Совету министров проект реформы поселкового и волостного управления. Предполагались внеклассовое волостное земство и поселковый сход.  Волостному земству должны были быть переданы вопросы полиции, призыва в армию, регистрации актов гражданского состояния, сбора налогов. Надзор за этими земствами должен был возлагаться на министра внутренних дел через уездного начальника и уездный совет.

Этот проект был передан на рассмотрение Третьей думе.

В 1907 году Столыпин представил Совету министров проект преобразований губернских и уездных земств и муниципальных дум. Сущность проекта заключалась в следующем: ослабление ограничений финансовых прав земств и дум; создание внеклассового земства на уровне волости; интеграция местных учреждений самоуправления и исполнительных органов в форме губернских и уездных советов; активизация работы Совета по делам местного хозяйства. Предлагалось отменить ограничения закона 1900 года, запрещавшего увеличивать доходы больше чем на 3 % в год и позволявшего министру внутренних дел накладывать вето на доходы сверх этих сумм. Также предлагалось отменить ряд законов, по которым центр перераспределял доходы от торговли и промышленности в ущерб земствам. Земствам передавался контроль над многими дорогами и портами, разрешалось нанимать дополнительных полицейских и вводить для этого специальный налог. Отменялся также и закон, по которому губернатор утверждал земских служащих и имел право их увольнять. Предполагалось и сокращение имущественного ценза наполовину, а налоговых квалификаций для бизнеса на 1 %. Разрешалось голосовать высшему классу нанимателей квартир, восстанавливались права евреев участвовать в выборах муниципальных дум и занимать административные посты. Для крупных землевладельцев предполагался автоматический статус членов земства.

Этот проект был представлен во Вторую думу.

В то же время разрабатывалась реформа местного суда. В ее основе лежала ликвидация крестьянского волостного суда и судебных функций земских начальников. Предусматривалось восстановление института мировых судей, избираемых уездным  земским собранием и утверждаемых Сенатом. Для мирового судьи устанавливался возрастной, имущественный, образовательный и нравственный цензы. Председатель съезда мировых судей назначался министерством юстиции. Новые суды вводились лишь в тех губерниях, где было земское  управление. Законопроект посредством имущественного ценза и способа избрания мирового судьи делал крупные уступки дворянству.

Основным оппонентом Щегловитова в Совете министров был Столыпин, которого беспокоило отсутствие в проекте ценза благонадежности мировых судей. Он внес дополнение, по которому в мировые судьи не могли быть избраны лица, когда-либо состоявшие под надзором полиции. В проекте министра юстиции пересматривался прежний порядок одновременного представления земскими учреждениями в Сенат и губернатору списков избранных судей (вместе со списком губернатор представлял в Сенат свои соображения о нравственных качествах и благонадежности этих лиц, после чего Сенат утверждал или отвергал предложенные кандидатуры). По требованию Столыпина в новом проекте была восстановлена эта процедура утверждения мировых судей. Также председатель Совета министров потребовал исключить из проекта пункт, которым мировым судьям разрешалось делать низшим полицейским чинам предостережения в случаях нарушения ими закона, усмотрев в этом угрозу авторитету полицейской власти.