Реформы органов государственного управления СССР 1946-1948гг

     Чрезвычайный  характер придан всем звеньям управленческой системы как по вертикали, так и по горизонтали. Чрезвычайность управления проявилась по двум направлениям: 1) милитаризированные, максимально централизованные конституционные органы действовали в чрезвычайных условиях, выполняли чрезвычайные функции, применяли чрезвычайные методы, добивались чрезвычайных результатов; К таким органам принадлежал  Президиум Верховного Совета СССР,  к компетенции которого принадлежало назначение и смена высшего командования  Вооруженных  Сил СССР; в  период между сессиями Верховного Совета СССР объявление состояния войны в случае военного нападения на СССР или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии; объявление общей и частичной мобилизации.

        2) создана система чрезвычайных, неконституционных, с особыми полномочиями органов, функционировавших на чрезвычайной, не предусмотренной Конституцией СССР, нормативно-правовой основе².

     Основными чрезвычайными органами являлись: Ставка Главного командования, замененная Ставкой Верховного командования (СВК), Государственный Комитет Обороны (ГКО), областные и городские комитеты обороны, Совет по эвакуации, Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности, Управление по делам эвакуации при Совет Народных Комиссаров СССР и местные республиканские, краевые, областные управления, эвакопункты на железных дорогах, речных портах, комитет по продовольственному и вещевому снабжению Красной Армии, Комитет по разгрузке транзитных грузов, Транспортный комитет. Они создавались в связи с чрезвычайной необходимостью, действовали, видоизменялись в меру осознанной потребности, без какого-либо предварительного довоенного плана, но по итогам коллективного обсуждения тогда же разработанных проектов; оформлялись соответствующим законодательным порядком без изменения Конституции СССР. Учреждались соответствующие должности, аппараты, вырабатывалась в творческих поисках технология чрезвычайного управления³.

     Государственное управление военной сферой приобрело не только приоритетное значение, но и всеобъемлющий характер, новые функции, осуществлялось на основе законов военного времени, чрезвычайными методами, обеспечивало интенсивное военное строительство⁴, качественно новый уровень военно-организаторской работы, победное в конечном итоге, хотя и с отдельными ошибками и сбоями, выполнение Вооруженными Силами основных задач по защите страны и разгрому врага.

     Государственное управление, подчиненное законам  военного времени, учитывало и послевоенную перспективу, что отразило веру советского народа и его управленческого корпуса в победу и свое будущее, которая сыграла роль фундаментального морально-патриотического фактора.

     Эффективно  проявила себя в годы Великой Отечественной войны система Народного Комиссариата — центральное звено государственного управления.

     Особенностью  государственного управления военного времени являлось своеобразное сочетание двух противоположных тенденций: централизации и децентрализации.

     Централизованная система государственного управления, ее конституционные и чрезвычайные органы опирались на профсоюзные, комсомольские, кооперативные и другие общественные организации.

     Государственное управление 1941—1945гг., перестроенное  адекватно условиям и задачам войны, действовало по-военному, функционировало в состоянии повышенной мобильности, оперативно, целенаправленно, решало вопросы быстро сообразно непрерывно менявшейся ситуации.

     Система государственного управления стала  одним из источников и механизмов победы, она опиралась на поддержку, патриотизм, самоотверженный энтузиазм советского народа. В годы войны проявилось как никогда единство народа, его государственной власти и управления.

2.2.Тенденции, роль и противоречия послевоенного  государственного управления

     Военное государственное управление было перестроено  в мирное на основе послевоенной концепции, планово, постепенно, что проявилось в демилитаризации, децентрализации и частичной демократизации, упразднении чрезвычайных органов и методов неконституционного характера, восстановлении и развитии конституционных принципов, извлечении уроков довоенного и военного опыта, творческого их применения, сохранения и усиления руководящей роли ВКП(б) и в других содержательных направлениях этого процесса.

     Государственное управление отказалось от военно-мобилизационных принципов. Постепенно возобновился нормальный режим труда в учреждениях, во всем аппаратном механизме управления, на предприятиях.

     Изменили  профиль многие структуры центрального управления. Наркомат минометного вооружения преобразован в Наркомат машиностроения и приборостроения, Наркомат боеприпасов — в Наркомат сельскохозяйственного машиностроения, Наркомат танковой промышленности — в Наркомат транспортного машиностроения; и так далее. Самое современное оборудование подведомственных предприятий, воплотившее достижения военно-технической науки и инженерные решения, было переключено на производство сложной гражданской техники для нужд народного хозяйства и населения.

     Демилитаризованное государственное управление отказалось от законов, задач, методов военного времени, стало функционировать на основе законов мирного времени в соответствии с присущей ему и определенной Конституцией СССР созидательной природой. Обновлен личный состав управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобилизованных из армии служащих.

     В русле послевоенной децентрализации государственной власти и управления перераспределены полномочия союзных и республиканских органов, расширены права республик, прерогативы их властных и управленческих структур, усилена ответственность за соответствие республиканских законов союзным, Конституции и их исполнение. Республиканские конституции, законодательные акты унифицировались на союзно-правовой основе, в том числе и в нормировании распорядительных и исполнительных функций органов управления.

     Воссозданная и развитая система представительных органов обновила состав, изменила высшие союзные и республиканские органы управления.

     Изменена  структура центрального управления. Сокращено выросшее за годы войны  количество многочисленных комитетов, управлений, главков, советов при союзном и республиканских правительствах, исполкомах местных советов депутатов трудящихся.

     Изменен статус и возросла роль плановых органов, их ответственность за сроки и качество реализации государственных планов.

     Существенно возросло значение прокуратуры, надзора за соблюдением законности всеми органами управления.

     Применялись различные меры материального стимулирования управленцев, работников производства; поощрялись и организовывались массовые движения новаторов, в том числе и сферы управления, основанные на энтузиазме, трудовом героизме, но приоритетными оставались командно-административные методы, которые временами ужесточались.

     В послевоенную систему государственного управления влились новые кадры  обученных специалистов. В учебных заведениях, краткосрочных школах и на курсах прошли подготовку, переподготовку, повышение квалификации многие работники государственных, общественных, в том числе партийных, комсомольских, профсоюзных и других органов, хотя острой оставалась проблема управленцев-профессионалов.

     Максимально усилено партийное влияние, совмещение руководства ВКП(б) и государственного управления. Партийные структуры присваивали властные и управленческие функции, подчиняли себе все звенья разветвленной политической системы сверху донизу. Формировался режим диктата через всевластный бюрократический аппарат партии и Советов.

     Усилен  контроль со стороны партийных органов  как в целом над промышленностью  и сельским хозяйством, так и над  отдельными отраслями экономики.

     Явственно ощущалась и осознавалась назревшая необходимость радикальных реформ государственного управления и общества. Обозначилось противоречие между этой необходимостью и консервативно-догматической позицией сталинской элиты. Эти и другие противоречия опутывали все сферы общественной жизни, особенно управленческую, снижали качество и эффективность всей системы управления. На рубеже 40—50-х гг. обозначились кризисные явления в управлении, обнажались его изъяны. Накапливалось нетерпение инициативных управленцев, способных разрешить сложившиеся противоречия.

3. Реформы органов государственного управления в 1946-1948 годах 

3.1. Реформа высшего исполнительно-распорядительного органа СССР 

     С окончанием войны начались реформы  в сфере государственного управления. Государственное управление 1941—1945гг., перестроенное адекватно условиям и задачам войны, действовало по-военному, функционировало в состоянии повышенной мобильности, оперативно, целенаправленно, решало вопросы быстро сообразно непрерывно менявшейся ситуации. «В целом все изменения системы управления страной в годы войны были продиктованы чрезвычайными обстоятельствами и, как показал опыт, были вполне адекватными тем условиям и задачам, которые приходилось решать руководству»⁵. Победа советского народа 1945г. не была предопределена заранее и справедливо считается победой государственной власти и управления, всех звеньев и должностных лиц этой системы. В управлении работали миллионы профессиональных, инициативных, смелых организаторов, применялись меры материального, морального поощрения, должностного продвижения, а также мобилизационные, жесткие дисциплинарные меры воздействия.

     В 1946—1947гг. упразднили возникшие во время войны разного рода комитеты, главки и тому подобные органы, обязанные своим появлением специфическим условиям и потребностям военного времени. 15 марта 1946г. высший исполнительно-распорядительный орган СССР — Совет Народных Комиссаров преобразован в Совет Министров, который формировался, утверждался Верховным советом, отчитывался перед ним, подлежал их конституционному контролю, а народные комиссариаты — в министерства. Реформой закреплено единство власти и управления, конституционное верховенство представительных органов в лице Советов депутатов трудящихся. При такой формальной иерархии и вопреки ей значительно усилен статус органов исполнительной власти и управления, где все больше и полнее сосредоточивались властные и управленческие функции. Реформы государственного управления проводились постановлениями Совета министров.

     Председателем Совета Министров, т. е. правительства СССР, стал сам Сталин. Значительно возросла роль и республиканских правительств, возглавлявшихся высокопоставленными лицами из партийной элиты. Изменился статус президиумов союзного и республиканских советов министров, которые управляли повседневно, оперативно подведомственными учреждениями и организациями.

     Авторитет решений Совета Министров еще более повышался тем, что в практику вошло принятие совместных постановлений Совмина и ЦК ВКП(б), а поскольку почти все министры являлись членами или кандидатами в члены Центрального Комитета, то Совмин на деле выступал как один из исполнительных органов Центрального комитета Всесоюзной коммунистической партии большевиков. 

     3.2. Реформа отраслевых  органов центрального управления 

     Весной 1946г. преобразованы отраслевые органы центрального управления. Сокращено выросшее за годы войны количество многочисленных комитетов, управлений, главков, советов при союзном и республиканских правительствах, исполкомах местных советов депутатов трудящихся.

     Ключевым  звеном этой системы стали министерства — штабы отраслей, возглавляемые членами правительства. Они осуществляли исполнительные и распорядительные функции, управляли отдельными отраслями народного хозяйства и культуры.

     Министерская система находилась в стадии становления, была динамичной, постоянно перестраивалась. Министерства дробились, разукрупнялись в связи со специализацией отраслей народного хозяйства и культуры или объединялись. В 1946г. имелось 49 министерств СССР, в 1947г. — 58, в 1948г. — 59⁶. Изменялось соотношение и количество общесоюзных и союзно-республиканских министерств. Количество первых колебалось по годам от 28 до 36, а вторых — от 19 до 23, что отразило тенденции централизации и децентрализации, поиски оптимального варианта их взаимодействия⁷. В республиках складывалась соответствующая им структура отраслевых министерств и соответственно структура отделов областных, краевых исполкомов. Отделы исполкомов создавались в зависимости от структуры хозяйства областей, краев, входили в ведомственную систему, возглавлявшуюся министерствами. Сохранен и усилен принцип подчинения наиболее важных предприятий непосредственно союзным министерствам.

     Усилено административно-бюрократическое начало в работе органов управления, усложнена его структура, действовали параллельные звенья в аппарате, что лишало его гибкости; становились громоздкими штаты управленческого персонала.