Реформы государственного управления

Реформы государственного управления

См. также статьи: Сенат (Россия), Коллегии (Российская империя). 

У Петра I поначалу отсутствовала  четкая программа реформ в сфере  государственного правления. Появление  нового государственного учреждения или  изменение административно-территориального управления страной диктовалось  ведением войн, которое требовало  значительных финансовых ресурсов и  мобилизации населения. Унаследованная Петром I система власти не позволяла  собрать достаточно средств на реорганизацию  и увеличение армии, постройку флота, строительство крепостей и Санкт-Петербурга. 

С первых лет правления  Петра прослеживалась тенденция  снижения роли малоэффективной Боярской думы в управлении государством. В 1699 году при царе была организована Ближняя  канцелярия, или Консилиум (Совет) министров, состоявший из 8 доверенных лиц, управлявших  отдельными приказами. Это был прообраз будущего Правительствующего Сената, сформированного 22 февраля 1711 года. Последние  упоминания о Боярской думе относятся  к 1704 г. В Консилии был установлен определённый режим работы: каждый министр имел особые полномочия, появляются отчетность и протоколы заседаний. В 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей  её Консилии был учрежден Сенат. Пётр так сформулировал основную задачу Сената: «Смотреть во всем государстве  расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны.» 

Созданный Петром для  текущего управления государством на время отсутствия царя (в то время  царь отправлялся в Прутский поход), Сенат, в составе 9 человек (президентов  коллегий), постепенно превратился  из временного в постоянно действующее  высшее правительственное учреждение, что было закреплено Указом 1722 года. Он контролировал правосудие, ведал  торговлей, сборами и расходами  государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов. 

Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем  собрании и подкреплялись подписями  всех членов высшего государственного органа. Если один из 9 сенаторов откажется  подписать решение, то решение считалось  недействительным. Таким образом  Пётр I делегировал часть своих  полномочий Сенату, но в то же время  возложил на его членов персональную ответственность. 

Одновременно с  Сенатом появилась должность  фискалов. Обязанность обер-фискала  при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре  за деятельностью учреждений: выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений  и доносили Сенату и царю. С 1715 года за работой Сената следил генерал-ревизор, с 1718 переименованный в обер-секретаря. С 1722 года контроль над Сенатом осуществляют генерал-прокурор и обер-прокурор, которым  подчинялись прокуроры всех других учреждений. Никакое решение Сената не имело силы без согласия и подписи генерал-прокурора. Генерал-прокурор и его заместитель обер-прокурор подчинялись напрямую государю. 

Сенат как правительство  мог принимать решения, но для  их исполнения требовался административный аппарат. В 1717—1721 годах была проведена  реформа исполнительных органов  управления, в результате которой  параллельно системе приказов[1] с их расплывчатыми функциями  были созданы по шведскому образцу 12 коллегий — предшественники будущих  министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности  решений. Были введены:

Коллегия чужестранных (иностранных) дел.

Военная коллегия —  комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.

Адмиралтейств-коллегия — военно-морские дела, флот.

Вотчинная коллегия — заменила Поместный приказ.

Камер-коллегия —  сбор доходов государства.

Штатс-контор-коллегия — ведала расходами государства,

Ревизион-коллегия —  контроль сбора и расходования казённых средств.

Коммерц-коллегия —  вопросы судоходства, таможни и  внешней торговли.

Берг-коллегия —  горно-металлургическое дело.

Мануфактур-коллегия — лёгкая промышленность.

Юстиц-коллегия —  ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные  акты — купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).

Духовная коллегия — управляла церковными делами (позже  Святейший Правительствующий синод). 

В 1721 году была образована Вотчинная коллегия — ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные  тяжбы, сделки на куплю-продажу земли  и крестьян, сыск беглых). 
 
 

В 1721 году учреждена  Духовная коллегия или Синод —  рассматривались дела церкви. 

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров. 

Кроме того действовали  Преображенский приказ и Тайный приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия. 

«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и  Иностранных дел. 

На правах коллегий находились два учреждения: Синод  и Главный магистрат. 

Коллегии подчинялись  Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация. 

Результаты реформы  управления Петра I неоднозначно рассматриваются  историками.

[править]

Областная реформа

Основная статья: Областная реформа Петра I 

В 1708—1715 годах была проведена областная реформа  с целью укрепления вертикали  власти на местах и лучшего обеспечения  армии снабжением и рекрутами. В 1708 году страна была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами, наделёнными  всей полнотой судебной и административной власти: Московскую, Ингермандландскую (впоследствии Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Московская губерния давала более трети поступлений в  казну, за ней шла Казанская губерния. 

Губернаторы также  ведали расположенными на территории губернии войсками. В 1710 году появились  новые административные единицы  — доли, объединявшие 5536 дворов. Первая областная реформа не решила поставленных задач, а лишь значительно увеличила  число государственных служащих и затраты на их содержание. 

В 1719—1720 годах была проведена вторая областная реформа, ликвидировавшая доли. Губернии стали  делиться на 50 провинций во главе  с воеводами, а провинции на дистрикты  во главе с земскими комиссарами, назначаемыми Камер-коллегией. В ведении  губернатора остались только военные  и судебные дела.

[править]

Судебная реформа 

При Петре радикальным  изменениям подверглась судебная система. Функции верховного суда получили Сенат  и Юстиц-коллегия. Ниже их находились: провинциях — хофгерихты или надворные  апелляционные суды в крупных  городах , и провинциальные коллегиальные  нижние суды. Провинциальные суды вели гражданские и уголовные дела всех категорий крестьян кроме монастырских, а также горожан, не включенных в  посад. Судебные дела горожан включенных в посад с 1721 года вел магистрат. В остальных случаях действовал так называемый единоличный суд (дела единолично решал земской или  городовой судья). Однако в 1722 г. нижние суды были заменены, провинциальными  судами, возглавляемыми воеводой. .)[2], [3],

[править]

Контроль над деятельностью  государственных служащих 

Для контроля за исполнением  решений на местах и уменьшения повальной  коррупции с 1711 года учреждалась  должность фискалов, которые должны были «тайно проведать, доносить и обличать»  все злоупотребления, как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, принимать  доносы от частных лиц. Во главе фискалов стоял обер-фискал, назначавшийся  царем и ему подчинявшийся. Обер-фискал входил в состав Сената и поддерживал  связь с подчиненными фискалами  через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата — особое судебное присутствие из четырёх судей и двух сенаторов (существовала в 1712—1719 гг.).[4][5] 

В 1719—1723 гг. фискалы  подчинялись Юстиц-коллегии, с учреждением  в январе 1722 г. должности генерал-прокурора  были поднадзорны ему. C 1723 г. главным  фискалом стал генерал-фискал, назначаемый  государем, его помощником — обер-фискал, назначаемый Сенатом. В связи  с этим фискальская служба вышла  из подчинения Юстиц-коллегии и вновь  обрела ведомственную самостоятельность. Вертикаль фискального контроля была доведена до уровня города.[4][5]

 

 Рядовые стрельцы  в 1674 году. Литография из книги  XIX в.

[править]

Реформы армии и  флота

Основная статья: Армия Петра I 

Реформа армии: в  частности, введение полков нового строя, реформированных по иностранному образцу, - была начата задолго до Петра I, еще  при Алексее I. Однако боеспособность этой армии была низкой [6] Реформирование армии и создание флота стали необходимыми условиями победы в Северной войне 1700—1721 годов. Готовясь к войне со Швецией, Пётр велел в 1699 году произвести общий рекрутский набор и начать обучение солдат по образцу, заведённому у преображенцев и семёновцев. Этот первый рекрутский набор дал 29 пехотных полков и два драгунских. В 1705 году каждые 20 дворов должны были выставлять на пожизненную службу одного рекрута. Впоследствии рекрутов стали брать с определённого числа душ мужского пола среди крестьян. Набор во флот, как и в армию, осуществлялся из рекрутов.

 

 Рядовой армейского  пех. полка в 1720—32 гг. Литография  из книги XIX в. 

Если поначалу среди  офицеров были преимущественно иностранные  специалисты, то после начала работы навигационной, артиллерийской, инженерной школ рост армии удовлетворялся русскими офицерами из дворянского сословия. В 1715 году в Петербурге была открыта  Морская академия. В 1716 году был издан  Воинский Устав, строго определявший службу, права и обязанности военных. - В результате преобразований была создана сильная регулярная армия  и мощный военно-морской флот, которого ранее у России просто не было. К  концу царствования Петра численность  регулярных сухопутных войск достигала 210 тыс. (из них числилось 2600 в гвардии, 41 560 в коннице, 75 тыс. в пехоте, 14 тыс. в гарнизонах) и до 110 тыс. нерегулярных войск. Флот состоял из 48 линейных кораблей;787 галер и других судов; людей на всех судах было почти 30 тыс.[7]

[править]

Церковная реформа

Основная статья: Церковная реформа Петра I 

Одним из преобразований Петра I была осуществлённая им реформа  церковного управления, направленная на ликвидацию автономной от государства  церковной юрисдикции и подчинение российской церковной иерархии Императору. В 1700 году, после смерти патриарха  Адриана, Пётр I вместо созыва собора для  выборов нового патриарха временно поставил во главе духовенства митрополита  Рязанского Стефана Яворского, получившего  новый титул Блюстителя патриаршего  престола или «Экзарха». 

Для управления имуществом патриаршего и архиерейских домов, а также монастырей, в том числе  и принадлежащими им крестьянами (примерно 795 тыс.) был восстановлен Монастырский приказ во главе с И. А. Мусиным-Пушкиным, который вновь стал ведать судом  над монастырскими крестьянами  и контролировать доходы от церковно-монастырских землевладений. В 1701 году вышла серия  указов для реформирования управления церковно-монастырскими владениями и устройства монашеского быта; наиболее важными были указы 24 и 31 января 1701 г. 

В 1721 году Пётр утвердил Духовный регламент, составление которого было поручено псковскому епископу, приближённому  царя малороссу Феофану Прокоповичу. В результате произошла коренная реформа церкви, ликвидировавшая  автономию духовенства и полностью  подчинившая его государству. В  России было упразднено патриаршество  и учреждена Духовная коллегия, вскоре переименованная в Святейший  Синод, который был признан восточными патриархами равночестным патриарху. Все члены Синода назначались  Императором и приносили ему  верноподданническую присягу при  вступлении в должность. Военное  время стимулировало изъятие  ценностей из монастырских хранилищ. Пётр не пошёл на полную секуляризацию  церковно-монастырских владений, которая  была осуществлена значительно позже, в начале царствования Екатерины II.

[править]

Вероисповедная политика 

Эпоха Петра была отмечена тенденцией к большей религиозной  терпимости. Петр прекратил действие принятых Софьей «12 статей», согласно которым старообрядцы, отказавшиеся отречься от «раскола», подлежали сожжению на костре. «Раскольникам» было позволено  исповедовать свою веру, при условии  признания существующего государственного порядка и уплаты налогов в  двойном размере [8]. Полная свобода  веры была предоставлена приезжавшим  в Россию иностранцам, сняты ограничения  на общение православных с христианами  иных конфессий (в частности разрешены  межконфессиональные браки).

[править]

Финансовая реформа

 

Рубль серебром. 1723

Основная статья: Финансовая реформа Петра I 

Азовские походы, Северная война 1700—1721 годов и содержание постоянной рекрутской армии, созданной  Петром I, требовали огромных средств, на сбор которых и были направлены финансовые реформы. 

На первом этапе  всё сводилось к поиску новых  источников средств. К традиционным таможенным и кабацким поборам добавлялись  сборы и выгоды от монополизации  продажи отдельных товаров (соли, алкоголя, дёгтя, щетины и т. д.), косвенных  налогов (банные, рыбные, конские налоги, налог на дубовые гробы и т. д.), обязательное использование гербовой бумаги, чеканка монет меньшего веса (порча).