Реформы Екатерины второй

  Реформы Екатерины  второй

Сенат:

Первым шагом  Екатерины II по пути создания такой  системы управления была крупная  реформа Сената, предпринятая в  1763 г. Сосредоточив в своих руках почти всю законодательную инициативу, исполнительную и судебную власть и достигнув высшей точки своего развития, Сенат с середины 50-х гг. начал терять прежнюю роль в государственном управлении. Вынужденный заниматься рассмотрением множества мелких дел. Сенат не смог сосредоточить свое внимание на решении вопросов общегосударственного значения, и многие из его начинаний не получили должного развития.

Необходимость реорганизации этого высшего  государственного учреждения была очевидной. План реформы Сената, подготовленный воспитателем наследника Павла и  ближайшим советником императрицы  в первые годы ее царствования Н.И.Паниным  и утвержденный Екатериной II, предусматривал разделение Сената на шесть департаментов  со строго определенными функциями  каждого в определенной сфере  государственного управления. Четыре департамента находились в Петербурге, а два в Москве (вместо сенатской  конторы).

Важнейшие вопросы  управления («государственные и политические дела») были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемым самим  генерал-прокурором. Этот департамент  обнародовал законы, ведал Тайной экспедицией и Канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями.

В ведомстве  второго департамента находились вопросы  суда, межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и т.п.

Третий департамент  сосредоточил самые разнообразные  дела: заведывание путями сообщения  и медициной, попечительством о  науках, образовании и искусствах; управление окраинами, имевшими некоторые  права автономии (Прибалтика и Украина).

Четвертый департамент  занимался военно-сухопутными и  военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму. Все  департаменты, кроме первого, возглавлялись  обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору

Уже в самом начале царствования по мере стабилизации обстановки в стране и после официальной коронации Екатерина II решилась на секуляризацию церковных земель. После необходимой подготовки общественного мнения Манифест о секуляризации был издан 26.2.1764. Земли и крестьяне, принадлежавшие монастырям и иерархам церкви, переходили в ведение восстановленной Коллегии экономии и получили название экономических. Одновременно резко сокращалось количество монастырей. До реформы их было около тысячи, осталось 226, прочие были преобразованы, как правило, в приходские храмы. Оставшиеся монастыри в зависимости от их значимости разделялись на три класса, в соответствии с чем определялся штат каждой обители, денежная сумма, выделяемая из казны на её содержание. Из деятелей церкви на открытый протест осмелился в 1763 епископ Ростовский и Ярославский Арсений (Мацеевич), но был лишён сана и отправлен в заточение в Ревель.

В отношении национальных окраин и вновь  присоединённых территорий проводилась политика постепенной их интеграции в рамках империи, при сохранении местных обычаев и традиций, местная элита (или значительная её часть) получала права российского дворянства, проходила унификация местного управления, таможенной и налоговой системы на общероссийской основе. В 1764 по настоянию Екатерины II от должности гетмана отказался К.Г. Разумовский; гетманское правление на Украине упразднялось. В 1775 был издан указ о ликвидации Запорожской Сечи; часть казацкой верхушки получила офицерские чины и дворянство, прочие казаки превратились в крепостных, часть запорожцев эмигрировала за пределы Российской империи. Повсеместно на Украине учреждались губернские и уездные органы власти на основании Учреждения о губерниях 1775. В 1787 Городовое положение 1785 было распространено на Рижскую и Ревельскую губернии

Под влиянием П.И. Шувалова в 1749–54 изменилась финансовая политика правительства: с 1750 был осуществлён переход к курсу на постепенную замену прямого налогообложения косвенным путём резкого (в 1,5 раза) повышения цен на соль и вино; параллельно в 1751–58 шло ежегодное снижение ставки подушного обложения; в 1752 была прощена недоимка по нему (с 1724 по 1746), а в 1756– недоимка по сборам рекрут и лошадей для армии. Доходы от этой финансовой операции были использованы в т.ч. и на новое увеличение армии– создание 50 новых «шуваловских» батальонов.

Параллельно трансформировалась и торгово-промышленная политика: в 1753–54 была проведена реформа принципов  обложения торговли, по которой в  стране отменялись внутренние таможни, а доходы с них перекладывались  на внешнюю торговлю, что привело к росту внешнеторговых пошлин. В связи с этим был осуществлён пересмотр тарифов и принят новый таможенный тариф 1754, который, в отличие от аннинского тарифа 1731, имел более ярко выраженный протекционистский характер. В 1754 были созданы первые российские кредитные учреждения– Дворянский и Купеческий банки; в 1760 по инициативе Шувалова учреждён государственный Медный банк, финансируемый из операций по выпуску девальвированной медной монеты.

Тогда же, в 1755, была предпринята новая попытка генерального межевания земель (1755–63), закончившегося очевидной неудачей, ввиду активного сопротивления дворян проверке их владельческих прав на земли. Поскольку попытка механической реставрации петровского законодательства тоже завершилась закономерным крахом (к 1750 были пересмотрены лишь указы, принятые до 1729), в 1754 по инициативе Шувалова была создана очередная («елизаветинская») комиссия по составлению нового Уложения, которая к 1761 подготовила проект важнейшей 3-й его части– «О состоянии подданных вообще». 

Губернская  реформа 

Губернские учреждения императрицы Екатерины II составили  целую эпоху в истории местного управления России. В 1775 году вышел  в свет обширный законодательный  документ "Учреждение для управления губерний". В соответствии с этим документом вступило в силу новое  административно-территориальное деление, были внесены большие изменения  местного управления. Эта система  просуществовала почти столетие. 
Все вновь образованные губернии и уезды получили единообразное устройство, основанное на строгом разделении административных, финансовых и судебных дел. Во главе губернии стоял назначаемый правительством губернатор со своим заместителем - вице-губернатором. Иногда две или три губернии объединялись под управлением наместника - генерал-губернатора. Страна была разделена на 50 губерний; провинции были упразднены, каждая губерния делилась на 10-12 уездов. В основе такого деления лежал принцип численности податного населения. Для губерний и уездов было установлено определённое количество жителей: по 300-400 тысяч и по 20-30 тысяч человек соответственно. 
С изменением границ прежних административных территорий возникли новые уездные и губернские центры. Система местной власти была реорганизована. Слабость прошлой местной власти проявлялась в её неспособности собственными силами подавить антиправительственные выступления. Это убедительно доказали события московского "чумного бунта" 1771 г. (широкого выступления, вызванного строгостями карантина), а особенно восстание Пугачёва. Теперь в распоряжении центральной власти находились многочисленные административные учреждения, любое вооружённое выступление встретило бы скорый и жестокий отпор. 
Екатерина II выработала свои положения о губерниях, стремясь, в первую очередь, увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к управлению земские элементы. В каждом губернском городе были установлены: губернские правления во главе с губернатором (имело административный характер, представляло правительственную власть и являлось ревизором всего управления), уголовная и гражданская палаты (высшие органы суда в губернии), казённая палата (орган финансового управления), верхний земской суд (судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами), губернский магистрат (судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них), верхняя расправа (судебное место для одноверцев и государственных крестьян), приказ общественного призрения для устройства школ, богаделен и т. п. Все эти учреждения носили коллегиальный характер и считались сословными, но реально вся власть принадлежала губернатору. 
В каждом уездном городе находились: нижний земский суд (ведал делами уездной полиции и администрации, состоял из исправника и заседателей), уездный суд (для дворян, подчинялся Верхнему земскому суду), городской магистрат (судебное место для горожан, подчинялось губернскому магистрату), нижняя расправа (суд для государственных крестьян, подчинялся верхней расправе).

Манифестом 1775 г. была объявлена свобода предпринимательства. Это был второй шаг в этом направлении. Первый Екатерина совершила еще 1762 г., упразднив монополии в торговле и промышленности. 
Предоставив условия для свободной конкуренции внутри страны и лишив отдельных 
промышленников их привилегий, правительство Екатерины не отказалось от покровительства русской, промышленности в целом. Протекционистскую политику правительства продолжали таможенные тарифы 1766,1782 и особенно 1796 г., устанавливавшие высокие ввозные пошлины на предметы роскоши и товары, которыми могла обеспечить внутренний рынок отечественная промышленность. Тариф 1796 г. запрещал ввоз кожевенных изделий, чугуна, изделий из железа, полотен и др. 
Манифест 1775 г. провозглашал свободу открытия предприятий, т.е. они могли вступить в строй без разрешения правительственных инстанций и без регистрации их в учреждениях. Отменялся также сбор рублевого налога с каждого стана. Причина обнародования Манифеста—стремление устранить помехи в развитии промышленности.

В 1732 году в штат петербургской  полиции введена  должность обер - полицмейстера, образована канцелярия, состоявшая из советников, секретаря, роты драгунов для  разъездов. В 1733 году в 23 губерниях и городах были созданы полицмейстерские конторы, возглавляемые полицмейстерами из офицеров данного гарнизона. Каждому полицмейстеру были приданы небольшие команды и канцелярские служители. Компетенция полицейских контор была весьма узкой, т.к. многие полицейские функции остались в ведении губернаторов и воевод. Местная полиция должна была наблюдать за внешним порядком и «благочинием» в городе. В 1746 году учреждена экспедиция по делам воров и разбойников, указами 1746 и 1747 г.г. устанавливались правила поведения в общественных местах. Указом 1750 года регламентировались методы борьбы с проституцией и притонами. Указом 1740 года регламентировалась патрульная служба в городах. Однако к началу 60-х годов XVIII века число полицейских учреждений сократилось, а оставшиеся перешли в 1762 году в подчинение губернаторов и воевод.  
Общая полиция в XVIII веке работала плохо, что и повлекло за собой коренную перестройку ее органов. Она была осуществлена в период царствования Екатерины II . В своем наказе 1767 года Екатерина определяла полицию как «установление, попечение которого все то принадлежит, что служит к сохранению благочиния в обществе».  
Крупной вехой в перестройке местной полиции стало издание «Устава благочиния». В его основу были положены материалы Уложенной комиссии 1771 года, «Уложения о губерниях» и иностранные полицейские нормы.  
Он определял устройство полицейского аппарата в городах. Согласно нему в городах создавались новые полицейские органы – управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в уездах – городничими. Управа благочиния обеспечивала охрану порядка, принуждала жителей исполнять законы и постановления власти, приводила в исполнение распоряжения губернской администрации и решения суда, ведала городским благоустройством и торговлей.  
Центральным органом являлось особое полицейское учреждение – канцелярия частного пристава, называвшаяся «частью». При каждой части столичных и земских городов укреплялись частные полицейские команды.  
Реформы полицейских органов, осуществленные Екатериной II, преследовали цель укрепить правительственный аппарат на местах. Во второй половине XVIII века в России был создан разведывательный аппарат специальных полицейских органов, предназначенный для защиты фискально – полицейских интересов абсолютистского государства

Второй  реформой местного управления была городская реформа. Подготовка ее началась в 1862 г., т.е. опять-таки в условиях революционной ситуации. В 1864 г. проект реформы был подготовлен, но к тому времени демократический натиск был отбит, и правительство занялось пересмотром проекта: он дважды /203/ был переделан, и только 16 июня 1870 г. царь утвердил окончательный вариант «Городового положения».

Городская реформа  строилась на тех же, лишь еще  более суженных, принципах, как и  земская. По «Городовому положению» 1870 г. распорядительным органом городского управления осталась городская дума. Однако если до 1870 г. городские думы, существовавшие в России со времен «Городового положения» Екатерины II (1785), состояли из депутатов от сословных  групп, то теперь они становились  бессословными.

Депутаты (гласные) городской думы избирались на основе имущественного ценза. В выборах  гласных участвовали только плательщики  городских налогов, т.е. владельцы  недвижимой собственности (предприятий, банков, домов и т.д.). Все они  разделялись на три избирательных  собрания: 1) наиболее крупных налогоплательщиков, которые совокупно платили треть  общей суммы налогов по городу; 2) средних плательщиков, тоже плативших  в общей сложности треть всех налогов, 3) мелких плательщиков, которые  вносили оставшуюся треть общей  налоговой суммы. Каждое собрание избирало одинаковое число гласных, хотя численность  собраний была кричаще различной (в  Петербурге, например, 1-ю курию составляли 275 избирателей, 2-ю — 849, а 3-ю— 16355). Так  обеспечивалось преобладание в думах  крупной и средней буржуазии, которая составляла два избирательных  собрания из трех. В Москве первые два  собрания не имели и 13 % от общего числа  избирателей, но избирали они 2/3 гласных. Что касается рабочих, служащих, интеллигенции, не владевших недвижимой собственностью (т.е. подавляющего большинства городского населения), то они вообще не имели  права участвовать в городских  выборах. В десяти самых крупных  городах империи (с населением более 50 тыс. человек) таким образом были отстранены от участия в выборах 95,6 % жителей. В Москве получили избирательные  права 4,4 % горожан, в Петербурге — 3,4 %, в Одессе - 2,9 %.

Число гласных  в городских думах колебалось от 30 до 72. Особняком стояли две думы — Москвы (180 гласных) и Петербурга (250). Исполнительным органом городского управления стала городская управа, которая избиралась городской думой (на 4 года, как и сама дума). Во главе  управы стоял городской голова. Им по должности был председатель городской  думы. Кроме него, в управу входили 2—3 гласных.