Разработка и принятие Конституции СССР. 1924 год

Глава восьмая  рассматривала состав и полномочия общесоюзных и объединенных народных комиссариатов.

Девятая глава  была посвящена работе Объединенного  государственного политического управления (ОГПУ), созданного "в целях объединения  революционных, усилий союзных республик  по борьбе с политической и экономической  контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом" при СНК. Надзор за его действиями должен был осуществлять прокурор Верховного Суда.

Глава десятая  раскрывала структуру органов власти союзных республик, не подчеркивая  ограниченности их фактических прав. Почти все они должны были, "подчиняясь центральным исполнительным комитетам  и советам народных комиссаров союзных  республик, осуществлять в своей  деятельности директивы соответствующих  народных комиссариатов" и советских  органов СССР.

Одиннадцатая  глава утверждала герб, флаг и столицу  СССР.

По своему содержанию первая Конституция СССР была весьма своеобразна. В ней отсутствовали  характеристики общественного устройства, главы о правах и обязанностях граждан, избирательном праве, местных  органах власти и управления. Все  эти вопросы решались республиканскими конституциями.

Конституция СССР 1924 г. завершила оформление принципиально  нового государства - Союза Советских  Социалистических Республик. Она, по существу, заменила собой Союзный договор, принятый I Всесоюзным съездом Советов. Конституция СССР признала за союзными республиками право иметь свои Основные законы (ст. 5), ибо Конституция - необходимый  атрибут современного государства, тем более - суверенного. Вместе с  тем Основные законы, уже имевшиеся  в объединившихся республиках, теперь должны были быть изменены исходя из факта  образования СССР, приведены в  соответствие с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена в ближайшие после образования СССР годы. 

Раздел  4  

Вопрос  о государственном  суверенитете в Конституции.

Прежде чем  ответить на данный вопрос следует  разобраться в самом институте  государственного суверенитета, его  сущности и содержании.

Наиболее  четкое определение суверенитета мы найдем в работе А.Я.Вышинского. Оно  было воспроизведено в «Юридическом словаре» 1953г.: «Суверенитет - состояние независимости данной государственной власти от всякой другой власти как внутри, так и вне границ этого государства».

Говоря о суверенитете, часто употребляют ограничительные  слова - «полный», «вполне» и т.п. С  точки зрения многих современных  авторов, оговорка является неправомерной. Считается, что суверенитет вообще по своей природе не может быть ограничен. И это верно, что же это за независимость, которая является неполной.

Приходится сделать  вывод, что суверенитет - понятие  весьма условное. Тем не менее, множество  различных движений ведут борьбу именно под знаменем защиты суверенитета или его приобретения.

В этой связи  встает вопрос и о суверенитете в  рассматриваемой нами Конституции 1924 г.

Как помним, Украинская Советская Республика еще в декабре 1917 года провозгласила себя независимой, т.е. суверенной. Однако она тут же ограничила свой суверенитет признанием себя частью Российской Федерации. Что  это за независимость, когда государство  само себя называет, как уже отмечалось, частью другого. Что это за независимость, когда его вооруженные силы являются частью армии другого государства, когда это другое государство  содержит его за свой счет, когда  акты другого государства действуют  на территории этого суверена? А  ведь именно так было и во время  гражданской войны и в первые годы после нее.

Здесь не лишним будет вспомнить совещание Политбюро  ЦК КПБ (б) У, проходившее 3 октября 1922 г. Как известно Политбюро Украины  высказалось против плана автономизации, но с одной важной оговоркой о том, что если ЦК РКП (б) все же признает необходимость вхождения УССР в состав РСФСР, то не «настаивать на сохранении формальных признаков политической самостоятельности УССР, а определить отношения на основе практической целесообразности».

Следовательно, когда мы говорим о статусе  советских республик, образовавших Советский Союз, нужно все время  помнить, что фактическому положению  вещей не соответствовало их юридическое  оформление. На деле республики не были не только независимыми, но даже и федеративными, членами некой федерации, а походили больше всего на автономные единицы.

Конституция прямо  не говорит о суверенитете Союза. Однако его наличие вытекает из всего содержания закона. Советский Союз осуществляет важнейшие функции суверенного государства: внешние сношения, оборону страны, руководство некоторыми другими стратегическими объектами (транспорт, связь и т.п.).

А вот суверенитет  республик всячески подчеркивается. Конституция включает в себя специальную вторую главу «О суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве». С точки зрения юридической она совершенно не нужна, поскольку ее содержание вытекает из предыдущих статей Конституции. Здесь подчеркивается право свободного выхода из Союза, неизменяемость территории членов Союза без их согласия, единое союзное гражданство. Характерна сама конструкция соотношения суверенитета Союза и республик. Закон исходит вроде бы из приоритета суверенных прав членов Союза. Статья 3 говорит, что «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик». Таким образом, конструкция выглядит так, что Союзу как бы выделяется некий удел, а основной объем суверенитета сохраняется за республиками. В действительности, конечно, получается не совсем так. Т.е., разумеется, круг компетенции Союза очерчен исчерпывающе, а права республик как бы безграничны, но все дело в том, что компетенция Союза включает в себя громадные правомочия и к тому же по ключевым вопросам (ст. 1).

Например, к компетенции  Союза было отнесено руководство  не только отдельными отраслями народного  хозяйства, но и хозяйством вообще (п. «з» ст. 1). Конституция относила к ведению Союза руководство транспортом и связью. Также к ведению Союза были отнесены организация и руководство вооруженными силами, исторически сложившееся к этому времени. Как помним, процесс объединения вооруженных сил советских республик начался еще во время гражданской войны. Серьезное внимание в Конституции уделяется компетенции Союза в области финансов. Прежде всего, это касается бюджета, который мыслится как единый, но включает в себя бюджеты союзных республик. Такое положение сложилось на практике еще в 1919 году, когда бюджеты союзных республик включались в бюджет Российской Федерации. В пункте «п» содержится положение, знаменующее собой уже разграничение компетенции между Союзом и республиками. Он предполагает создание по некоторым отраслям права лишь основ законодательства в Союзе, относя, очевидно, конкретизацию к сфере деятельности республики. Этот пункт реализовался уже в 20-х годах. В октябре 1924 г. были изданы Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных республик, другие общесоюзные акты. Важные общесоюзные законы были изданы также в области судоустройства - «Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик» 1924 г., «Об изменении основ судоустройства Союза ССР и союзных республик ввиду ликвидации округов» 1930 г.

Помимо прав союзных республик в главе  отмечены и некоторые обязанности  членов Союза: например, необходимость  внесения изменений в конституции  республик в соответствии со ст. 5.

В то же время можно  заметить, что права  республик были достаточны для того, чтобы  они могли иметь  необходимую самостоятельность  в руководстве  своими внутренними  делами. Например, наряду с общесоюзными налогами республики были вправе учреждать и свои, правда только с разрешения общесоюзных органов. Некоторое внимание на союзные республики обращается в п. «п», говорящем о законодательстве. Он оставляет за Союзом определение основ законодательства, «установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного законодательства Союза». Следовательно, издание надлежащих кодексов остается в компетенции республик. То же относится и к трудовому законодательству.

Конституция исходит  из того, что все субъекты федеративных отношений, союзные республики - равноправны, вне зависимости от величины их территории, количества населения и пр. Все  они находятся в равной связи  с Союзом. Принцип равноправия  членов федерации отличает Советский  Союз. Создателей Советского Союза  не смутило то обстоятельство, что  его члены были неравноценны по территории и количеству населения, а также  то, что между ними имеются и  другие различия. Из 4-х союзных республик  две являлись унитарными государствами, а две - сложными. При том из этих сложных, которые именовались федеративными - РСФСР и ЗСФСР - только одна являлась настоящей федерацией, Закавказская, и классической федерацией. Что же касается России, то она, как уже  говорилось, была с самого начала государством с автономными образованиями. В  год утверждения Конституции  Союза таковой же стала и Украина, поскольку в ее составе была сформирована Молдавская АССР, тогда еще только в пределах левобережья Днестра. Такая разнородность формы государственного единства всех членов Союза также  не повлияла на их равноправие.

Законодатель  считает необходимым  подчеркнуть некоторые  суверенные права  республик, особенно в силу их чрезвычайной важности. Сюда относится  уже упоминавшееся  право свободного выхода из Союза. Многие говорили о фиктивности ст. 4 в том смысле, что право выхода только провозглашается, а реально никто не позволит его осуществить. История Советского Союза показала несостоятельность этого утверждения. За 70 лет существования СССР просто никому не приходила в голову необходимость выхода из него, поскольку не было никаких причин к этому. Вот если бы какая-нибудь республика поставила этот вопрос, а ей отказали, тогда действительно право выхода оказалось бы фиктивным. Но таких случаев не было!

Таким образом, Конституция, не давая определение  понятия суверенитета, практически  решает проблему разделения суверенных прав между Союзом и республиками, притом достаточно гармонично. Союз наделяется правами, обеспечивающими его функционирование как могучей единой державы, но республики сохраняют за собой все необходимое  для их успешного развития в сторону  строительства социализма.  

Раздел  5.  

Структура и компетенция  государственных  органов.

Образование СССР означало возникновение нового государства  с соответствующим государственным  механизмом. Поскольку Советский  Союз объединял уже вполне сложившиеся  республики, у него не было необходимости  создавать всю систему государственных  органов снизу доверху. Конституция  СССР установила следующую систему  высших органов власти союзных республик (Рис. 1): 

Рис.1. Система  высших органов власти.

Самым важным по значению и первым по времени возникновения  стал орган, выражающий верховенство трудящихся - съезд Советов Союза ССР (Рис. 2).

Рис.2. Съезд Советов  СССР.

В компетенцию  Всесоюзного съезда Советов входили  все без исключения вопросы, которые  Конституцией были отнесены к ведению  Союза. К исключительной компетенции  съезда относились утверждение и  изменение основных начал Конституции  СССР. Съезды осуществляли свое право  контроля над исполнительными органами, заслушивая отчетные доклады правительства.

В период между  съездами Советов верховным органом  власти СССР являлся Центральный Исполнительный Комитет Союза (Рис. 3).

Рис.3. Центральный  Исполнительный Комитет СССР.

ЦИК Союза в  отличие от республиканских центральных  исполнительных комитетов был органом  двухпалатным. Он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Но такая конструкция сложилась не сразу. Центральный Исполнительный Комитет первого созыва был однопалатным. Вопрос о реорганизации ЦИК, о превращении его в двухпалатный орган возник в партийных кругах. На ХII Съезде РКП(б). И.В.Сталин в докладе «О национальных моментах в партийном и государственном строительстве» выдвинул три важнейших мероприятия, которые должны быть проведены в целях разрешения насущных национальных вопросов. Одним из них он назвал создание такого органа государства, «который служил бы отражением нужд и потребностей всех без исключения республик и национальностей». Таким органом должна была стать вторая палата в составе Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.

Все эти и  некоторые другие идеи нашли свое отражение в Конституции, преимущественно  в главах 3 и 4. Последняя посвящена  специально Центральному Исполнительному  Комитету Союза.

Третьим важнейшим  органом власти и управления, предусмотренным  Конституцией Союза, выступал Президиум ЦИК Союза. Он имеет разнообразные функции, не только нормотворческие, но и технические. Конституция упоминает, прежде всего, о том, что Президиум ЦИК созывает сессии Центрального Исполнительного Комитета.

В период между  сессиями ЦИК его Президиум является высшим органом власти Союза. Он образуется своеобразным путем: в состав Президиума ЦИК автоматически входят полностью  президиумы палат. Общее число членов Президиума первоначально составляло 21 человек. Оно складывалось из трех семерок. В соответствии со ст. 25 Президиумы палат включали в себя по семь делегатов  каждый. Третья семерка избиралась на совместном заседании палат. В  законе об этом говорится не прямо, но вывод можно сделать из анализа  ст. 25 и 26.

Президиум ЦИК  Союза, подобно самому Центральному Исполнительному Комитету, являлся  высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза (ст. 29). То есть, как и сам  Центральный Исполнительный Комитет. Кроме того, он выполнял функции  конституционного надзора, поскольку  ст. 30 возлагала на него наблюдение «за проведением в жизнь Конституции  Союза». На Президиум ЦИК возлагалось  и наблюдение за исполнением всех постановлений съезда Советов и  ЦИК.

Президиум ЦИК  имел право приостанавливать и отменять постановления СНК, чего на практике почти не было. Кроме того, он мог  приостанавливать и отменять постановления  отдельных наркоматов Союза, а также  Центральных исполнительных комитетов  и Совнаркомов союзных республик.